论抽象”。这句话也许并不准确，但至少说明了行政行为概念与行政诉讼实践存在着紧密的联系。
第四，必须适应行政行为理论不断丰富和发展的需要。随着现代行政活动方式的不断丰富及行政法治实践的不断发展，行政行为理论也必须不断地丰富和发展，如此方能跟上不断发展的行政法治实践的需要。我国目前的行政行为理论，已明显不能适应行政法治实践乃至整个法治实践的需要，必须予以发展和完善。在对行政行为概念进行界定时，必须适应行政行为理论不断丰富和发展的需要，为其提供足够的发展空间。
第五，必须与汉语语言文化中既存的“行政行为”概念保持基本上的一致性。在汉语语言环境中探讨行政行为概念的界定问题，必须注意行政行概念与汉语语言文化中既存的“行政行为”概念在含义上的一致性问题。这是因为，概念是通过语词表达的，概念是语词的思想内容，语词是概念的表达形式，概念与语词之间存在着紧密的联系。任何概念都是通过语词来表达的，脱离语词的概念是不存在的，某一语词在特定的语言文化环境中，往往有着一种或几种特定的含义，行政行为概念亦是如此。在汉语中，行政行为这一概念是由“行政”对 “行为” 加以限定而形成的一个偏正词组，这一语词在汉语语言文化中，已形成特定的一种或几种含义，成为整个汉语语言文化的一部分。行政法学理论是法律文化的一部分，也必然是整个汉语语言文化的一部分。行政法学理论中的“行政行为”概念必须与汉语语言文化中既存的“行政行为”概念在内涵上保持基本一致性。如果二者之间缺乏一致性且差异太大，就会造成行政法学理论上的“行政行为”与汉语语言文化中既存的“行政行为”概念在含义上的冲突或不一致，从而引起人们认识上的混乱。因此，我们在行政法学理论上界定行政行为概念时，应使之尽可能地与汉语语言文化中既存的“行政行为”的一般含义保持基本一致性，至少不能差异太大。
第六，必须与相关学科中的“行政行为”概念的保持通约性。行政行为这一概念除了行政法学上使用之外，还在政治学、行政管理学等学科上得以大量使用，行政法学上的行政行为概念必须与政治学、行政管理学等学科中的行政行为概念保持通约性。如果能够保持完全一致更好，如果不能，也应尽可能地在含义上基本上保持一致。在科学研究中，不同学科之间的沟通、对话、交流与合作是非常必要的。特别是相互借鉴各自的研究成果，对各个学科的发展都很有裨益。行政法学的产生不过短短的近二百余年的历史，是一门正在发展中的非常年轻的学科，尤其需要借鉴、吸收其它相关学科的研究成果以促进自身的发展。因此，在行政行为概念界定时，使其与其它学科中的 2425
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熊文钊：《现代行政法原理》，法律出版社2000年版，第240页。
我国的行政法学长期以来忽视了与其它学科在同一问题上研究成果的共享，与其它社会科学领域相同的词汇和命题缺乏通约性是行政法学的理论弱点之一。参见包万超：《作为严格社会科学的行政法学》（上），载1999年3月26日《法制日报》。 行政行为是行政管理学与行政法学、政治学等学科共同使用的概念，但他们研究的角度是不同的，行政管理学注重从管理的技术化、管理的科学化的角度对行政行为进行研究，更多地是探索行政行为的发展规律、结构、过程以及行政行为与行为管理等因素的关系，从而为实现行政效率的最大化、行政管理的科学化提供理论基础；而行政法学对行政行为的研究，则是着重从法律的角度分析和研究行政行为的概念、特征、分类、内容与形式、效力及法律责任等。尽管二者研究的角度有所不同，但行政行为在两个学科中的涵义应该是基本一致的。
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行政行为概念保持通约性，这将有利于行政法学同政治学、行政管理学等其它学科之间的沟通、对话、交流与合作。行政行为是行政法学、政治学和行政管理学等学科共同使用的概念，但它们的研究角度是不同的。例如，行政管理学注重从管理的技术化、科学化的角度对行政行为进行研究，更多地是探索行政行为的发展规律、结构、过程以及行政行为与行为管理等因素的关系，从而为实现行政效率的最大化、行政管理的科学化提供理论基础，而行政法学对行政行为的研究，则着重从法律的角度分析和研究行政行为的概念、特征、分类、内容与形式、效力、法律责任等问题。尽管二者研究角度不同，但行政行为在两个学科中的涵义应该是基本一致的。
三、行政行为的含义与特征
概念是反映事物本质属性的思维形式。事物的属性有本质属性和非本质属性之分。所谓事物的本质属性是为一类事物共同具有并且仅仅为该类事物具有的属性，也就是决定某一事物之所以成为该事物并区别其它事物的属性。概念舍去了事物的非本质属性，抽象地概括和反映了事物的本质属性。概念具有内涵与外延两个方面的逻辑特征。概念的内涵是对某一事物本质属性的概括和反映，通常也可以称之为概念的含义；概念的外延则是指具有概念反映的本质属性的概念对象的范围，通常是指概念的适用范围。事物概念的界定，就是要明确概念的内涵与外延。概念的内涵与外延之间存在着反比的互动关系，内涵越大，则外延越小；外延越大，则内涵越小。
为结束分歧,建立统一的行政行为概念，学者们提出了统一行政行为概念的两条路径, 即采纳“狭义型”行政行为概念或“广义型”行政行为概念。前者主张借鉴德、日等国的行政法学说及立法成果, 扩大行政行为内涵和缩减行政行为的外延, 把行政行为局限在“行政处分”或者“行政决定”上,使其与“行政合同”、“行政指导”等新型行政行为相并列,处于同一位阶,保持概念自身逻辑的严密性。此时,“行政行为是具有行政权能的组织或个人行使行政权,就具体事项针对行政相对人所作的直接产生外部法律效果的行为”。后者则坚持宽泛主义的立场,缩小行政行为的内涵和扩大行政行为的外延,认为行政行为既包括单方行为也包括双方行为,既包括外部行为也包括内部行为,既包括行政法律行为也包括事实行为。 两种思路和方法各有千秋，并不存在孰对孰错的问题，而是哪一种方法更加适合我国的实际的问题。相比较而言，“广义型”的行政行为概念比较可行，理由主要有这么几个方面:
第一，“广义型”的行政行为概念既适应了现代公共行政的发展要求,又可以把各种新型的行为,如行政合同、行政指导、行政计划等纳入行政行为的范畴，具有很强的开放性；
第二，“广义型”行政行为概念与现行法律的规定相契合,有利于扩大行政诉讼受案范围和完善行政诉讼制度。简言之,《若干解释》采用的是“广义型”行政行为概念，拓宽了行政行为的范围。在修改《行政诉讼法》时, 只要正式采纳“广义型”行政行为概念, 那么把部分“抽象行政行为”、行政合同、行政指导、内部行为等纳入行政诉讼的受案范围就是顺理成章的事情——只需考虑时机是否成熟——而不必跨越国度去寻找理论支撑。此外,在明确受案范围后, 可根据各类行政 27
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章志远：《行政行为概念重构之尝试》，载《行政法学研究》2001 年第4 期；杨建顺：《关于行政行为理论与问题的研究》，载《行政法学研究》1995年第3 期。
应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2004 年版，第513 页。
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行为的特征确立不同的诉讼程序和诉讼规则, 以方便各类行政纠纷的解决。
第三，“广义型”行政行为概念符合我国社会公众的认知习惯和汉语的使用规则。 确定了行政行为概念“狭义型”或 “广义型”的基本方向之后，就是行政行为概念的具体界定了。界定行政行为的概念，从行政行为应该具备的要素入手比较可行。行政行为究竟应该具有哪些构成要素？前已述及，行政法学上的行政是指公共行政,是行政主体对国家和社会事务的组织、管理及提供公共服务的活动。行政行为是行政主体对国家和社会公共事务的组织与管理活动的高度抽象和理论概括。因此，行政行为首先必然是行政主体的行为。由此，我们找到了行政行为的第一个构成要素——行政主体要素。行政行为是行政主体的行为, 非行政主体的行为不属行政行为。是否行政主体所有行为都是行政行为？如果不是，它们的哪些行为应该界定在行政行为的范围之内？行政主体的行为，按其与行政职权的关系，有行政职权行为与非行政职权行为之分 。行政主体在以民事主体身份进行民事活动时，其行为是非行政职权行为，为民事行为。至此，我们找到了行政行为的第二个构成要素——行政职权要素。行政行为是指行政主体行使行政职权的行为。是否行政主体的职权行为都应该属于行政法学研究的行政行为？行政主体的哪些职权行为应该界定在“行政行为”的范围之内？其实，行政行为作为行政法上的行为，必然具有法上之行为的一般特征，亦即行政行为必然是受法律调整、具有法律效果的行为，故行政行为实际上还具有第三个构成要素——法律效果要素。
根据行政行为的行政主体、行政职权和法律效果三个要素，可以对行政行为的概念可作如下的界定：行政行为是行政主体基于行政职权作出的具有一定效果的行为，包括行政法律行为、准行政法律行为、行政事实行为。因此，本书对行政行为概念的界定，实际上是采用了行为主体、行政职权和法律效果三种综合因素为标准 。按照这样的界定，行政行为概念具有如下几个方面的特征：
第一，行政主体性。行政行为是行政主体的行为，在主体上具有特定性，这是行政行为的行政主体要素。其它任何主体的行为，不构成行政行为。
第二，行政行为的行政职权性。行政行为是行政主体具有行政职权因素的行为，这是行政行为的行政职权要素。具有行政职权因素的行为包括行使行政职权和不履行行政职责两种形态。行政主体不履行行政职责时的不作为，是行政职权行使的一种表现形式。 29
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江必新、李春燕：《论统一行政行为概念的必要性及其路径选择》，载《法律适用》2005年第1期。 从我国的宪政体制、司法制度和法律文化传统等诸多因素考虑，我国行政法上的行政应是以形式意义的行政为主体、以实质意义的行政为补充的行政，即行政机关、法律法规授权的组织和个人及社会自治组织基于行政职权对国家和社会事务的组织与管理活动。立法机关及司法机关的立法与司法活动以外的执行法律、管理国家和社会事务的活动，则不应属于行政的范畴。因此，行政行为的主体也应理解为行政机关、法律法规授权的组织和个人及社会自治组织。目前，我国行政诉讼制度的功能尚定位于行政诉讼，将来必然扩大到除宪法诉讼以外的所有公权力诉讼。此时，尽管立法机关及司法机关的立法与司法以外的执行法律、管理国家和社会事务的行为不属于行政行为范畴，但其产生的有关公法争议同样能够在行政诉讼中加以解决。因此，行政行为的主体限定于行政机关、法律法规授权的组织和个人及社会自治组织，并不会影响其在实践中的功能。
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第三，行政行为的公法行为性。行政行为是一种公法行为，是依据公法作出或应受公法调整的行为。公法是关于公共权力的组织、行使以及对公共权力进行规范和控制的法，私法是关于平等主体之间的财产关系和人身关系的法。不是行政主体的所有行为都是行政行为，只有依据公法或受公法调整的行为才是行政行为，依据私法作出或受私法调整的行为，则不是行政行为。突出强调行政行为的公法行为性，有利于以公法的方法和手段加强对行政权力的监控，这对当代中国的行政法治建设具有十分重要的意义。
第四，行政行为既包括行政主体的单方行为，也包括行政主体之间、行政主体与相对人之间的双方或多方行为。单方行为，如行政决定；双方或多方行为，如行政合同。
第五，行政行为既包括直接、间接产生法律效果的行政法律行为、准行政法律行为，也包括不一定产生法律效果的行政事实行为。
美国著名的批判法学家罗伯特·昂格尔认为，随着社会历史的不断发展，传统理论与社会
变革之间的冲突和矛盾将不可避免。而“只有根据新出现的社会条件带给我们的问题，重铸社会理论的概念工具和方法论工具，我们才能走出这种困境”。行政行为概念的重新界定，正是解决行政行为理论与宪政和法治实践之间的矛盾和冲突的需要。
对行政行为概念的如上界定，恢复了行政行为的本来面目。 “行政”一词的含义，根据我
国《辞海》的解释，其一是泛指各种管理工作 ，包括国家行政和私人行政；其二是专指国家行政机关依照宪法和法律进行的组织与管理活动，即国家行政。在行政法学上，行政系指“公共行政”，是行政主体对国家和社会事务的组织、管理及提供公共服务的活动，不同于私人行政。这已成为学界的共识。行政行为就应该是行政主体行使行政职权，依法对国家和社会事务进行的组织与管理的行为。行政权力是行政行为的本质内核，行政行为是行政权力的外在表现形式。在现代汉语中，“行政行为”应是一个含义较为宽泛的概念。另外，由于我国行政法学理论的落后，至今没有一个为人们广为接受的科学的行政行为概念，立法上也没有对行政行为给出一个明确的定义。人们对行政行为的理解，一般是机关意义的行政行为，或者说是形式意义的行政行为，故其含义多被理解为“行政机关的行为”、“行政上的行为”，是一个含义较为宽泛的概念。对行政法上的“行政行为”作上述界定，与汉语语言文化中既存的“行政行为”概念在内涵上基本上保持了一致性，恢复了行政行为的本来面目，有利于避免行政法学理论上的“行政行为”与汉语语言文化中既存的“行政行为”概念在涵义上的冲突或不一致，从而也避免了人们在认识上的混乱。行政行为应该包括行政主体的所有行政权力行为，即行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为，而不应仅仅用来指称行政法律行为。对行政行为作如此界定，使得行政行为、行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为之间的关系既符合语言逻辑，也符合法理逻辑。另外，对行政行为作如此界定，使得准行政法律行为和行政事实行为都是行政行为的重要组成部分，人们在研究行政行为时，就会一改过去只重视行政法律行为的研究及法律控制，不重视甚至忽视准行政法律行为、行政事实行为研究及法律控制 31
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参见[美]罗伯特·昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，中国政法大学出版社1994年版，
第1、6页。 32
《辞海》，上海辞书出版社1999年版（普及本），第2252页。
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的状况，充分实现对这三种行为中的行政权力的全面监控，也有利于实现行政权力运行的法治化。
上述广义型的行政行为概念，与相关学科中的“行政行为”概念保持了通约性，有利于行
政法学与相关学科之间的沟通、对话、交流与合作。行政行为这一概念除了行政法学上使用之外，还在行政管理学等学科上得以大量使用。例如，在行政管理学上，行政行为一般是指行政机关及其工作人员在行政管理过程中实施的各种活动。有时，行政行为不仅是指行政机关开展的各种各样的行政管理活动，而且还包括立法机关、司法机关除立法和司法之外的其他管理活动，还包括法律、法规授权的组织和个人对国家和社会公共事务的组织与管理活动，也是一个较为宽泛的概念。对行政行为作上述界定，使得行政法学上的行政行为概念与行政管理学等学科中的行政行为概念保持了通约性，这将有利于行政法学同行政管理学等学科之间的沟通、对话、交流与合作，对各个学科的发展都很有裨益。
上述广义型的行政行为概念，也为行政行为理论的发展和完善提供了足够的发展空间。在我国行政法学上，行政行为概念内涵与外延的界定是行政行为理论体系建构的基础和前提。按照我国目前通说的行政行为概念，行政合同、行政指导是否为行政行为，实属两说之间。而对行政行为概念的内涵与外延作上述界定之后，则无论是行政合同还是行政指导，均可在行政行为理论体系中找到自己的位置。并且，随着现代行政活动的不断丰富和发展，即使再出现一些新型的行政行为或行政管理方式，也可以在行政行为理论体系中拥有一席之地。这样的界定，无疑为今后行政行为理论的发展和完善提供了足够的发展空间。另外，上述广义型的行政行为概念，也为行政事实行为顺利进入司法审查从理论上开辟了道路。行政行为概念与行政诉讼实践存在着紧密的联系。我国采取在人民法院内部设立行政审判庭审理行政案件，行政诉讼程序独立于民事诉讼程序，行政行为是提起行政诉讼的前提。但由于通说的行政行为概念的外延狭小，已给行政诉讼的理论和实践造成了一些不必要的麻烦。例如，行政事实行为在我国成为司法审查的对象已是一个不争的事实。但依通说的行政行为概念及《行政诉讼法》与相关司法解释的规定，行政事实行为不是行政行为，当然也不是具体行政行为，其成为司法审查的对象既无理论上的依据也无法律上的依据。对行政行为作上述较为宽泛的界定，把行政事实行为界定为在行政行为的范围之内，首先，至少能从理论上为其进入行政诉讼开辟道路；其次，修改相关的法律规定，行政事实行为便能顺利进入行政诉讼。对行政行为概念作上述界定，解决了行政行为概念与行政诉讼实践需要相脱节的矛盾。
本质主义认为，人的理性能够客观、精确、完整地把握经验世界，能够透过千差万别的认知对象，准确无误地揭示出它们的共同特性。这种盲目渴求普遍性与共性、蔑视个性的本质主义观，已经受到现代哲学的冲击，正日益失去市场。“维特根斯坦反本质主义语言观的分析让我们相信：现象世界无论是社会还是自然，都存在大量我们当作一个集合体，但却无法用共同属性界定的情形”。
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正如维特根斯坦所指出的那样，没有一种共同的东西可以使一个词可以用于全体，没有什么全体 3334
贺恒信：《试论行政行为的分析框架》，载《兰州大学学报（社科版）》1997年第4期。
参见钱振明、钱志荣主编：《比较行政学》，苏州大学出版社1995年版，第6页。
张志林、陈少明：《反本质主义与知识问题》，广东人民出版社1995年版，第133页。维特根斯坦，奥地利哲学家，相关内容参见其著《哲学研究》，李步楼译，商务印书馆1996年版，第46—48页。
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