共同的东西，有的只是“相似之处”和“亲缘关系”，“家族相似性”是这种相似关系的最好的表达。这就是为什么我们尽管在竭尽全力的给某一事物下定义，却始终无法认同一个最终的、确定的、唯一的定义的原因。实际上，一方面，由于我们的理性有难以克服的局限性，以致我们无法对行政行为所指称的全体作几乎完美的界定；从另一方面来说，由于世界各国的政治制度、司法体制和文化传统的不同，各国完全可以根据实际需要建立一个与其行政法治实践相适应的行政行为范畴；探求一个世界各国、各地区普适性的行政行为概念既不可能，也不必要。所以，本章所界定的行政行为概念，并非一个世界各国、各地区的普适性定义，而是仅仅对我国大陆地区行政法学上的行政行为所作的尝试性界定。
第三节 行政行为的内容与形式
一、行政行为的内容
行政行为是行政主体基于行政职权作出的具有法律效果的行为，包括行政法律行为、准行政法律行为、行政事实行为。行政法律行为是行政主体基于行政职权的意思表示以发生意思效果的行为，是通过意思表示直接设定权利义务的行为；准行政法律行为是行政主体基于行政职权的观念表示以产生观念效果的行为，是通过观念表示间接决定或影响相对人的权利义务；行政事实行为是行政主体基于行政职权的非以意定的法律效果为目的行为，其不为相对人设定任何权利义务，但也会产生一定的法律效果。这三类行为在内容上差别较大。此处对它们在内容上的差别不作详细的讨论，而是概括地探讨行政行为的内容。
（一）授益性内容
行政行为的授益性内容，是指行政行为在内容为行政相对人设定了权利、利益或是免除了相对人的义务。具有授益性内容上的行政行为有两种情形：一是行政行为在内容为行政相对人设定了权利、利益，如行政许可、行政奖励和行政救助等；二是行政行为在内容为行政相对人免除了义务，如税收的减免、行政处罚的免除等。具有授益性内容的行政行为必然是一种行政法律行为，而不可能是准行政法律行为或行政事实行为。 （二）负担性内容
行政行为的负担性内容，是指行政行为所产生的效果是为行政相对人设定义务或产生不利影响，它表现为行政相对人设定或增加义务、剥夺或限制权利（包括利益、能力及荣誉）。行政处罚、行政征收等是非常典型的具有负担性内容的行政行为。具有负担性内容的行政行为必然是一种行政法律行为，而不可能是准行政法律行为或行政事实行为。 （三）复合性内容
行政行为的复合性内容，是指行政行为在法律效果上对于相对人既产生授益效果又产生负担效果，即对行政相对人的影响是授益性与负担性两方面的结合。具有复合性内容的行政行为也有两种不同的情形：一是行政行为对一方行政相对人既产生授益效果又产生负担效果，例如行政合同就是如此；二是行政行为的法律效果对一方当事人而言是授益（或负担）而对另一方面当事人而言则是 36
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参见[奥]维特根斯坦：《哲学研究》，李步楼译，商务印书馆1996年版，第46—48页。
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负担（或授益），即行政行为所发生的效果涉及到利害关系人或称第三人。例如行政裁决就是如此。具有复合性内容的行政行为必然是一种行政法律行为，而不可能是准行政法律行为或行政事实行为。
（四）中立性内容
行政行为的中立性内容，是指行政行为并没有直接为行政相对人授益还是给予负担。例如行政通知、受理、咨询等行政事实行为。此外行政鉴定、行政认定等准行政法律行为，也属于具有中立性内容的行政行为。中立性内容的行政行为是准行政法律行为或行政事实行为，而不可能是行政法律行为。
（五）公益性内容
行政行为的公益性内容，是指行政行为的内容并没有关于行政相对人权利义务的设定，而是直接涉及到国家利益和社会公共利益，如对某建筑物赋予文物保护单位的性质；对城市某一风景点辟为旅游区。公益性内容的行政行为一般为行政事实行为，而不可能是行政法律行为或准行政法律行为。
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二、行政行为的形式
行政行为是内容和形式的统一，行政的内容必然通过一定的外在形式而表现出来，这一外在表
现形式就是行政行为的形式。任何一种行政行为都是通过一定的形式表现出来的, 但不同的行政行为会有不同的表现形式。凡是能反映行政行为一定的内容或者表达行政主体意图的任何外在表现，皆可纳入行政行为的形式中。在形式有明确法律规定条件下, 行政行为必须要符合规定的形式,否则将直接或间接的损害行政行为的效力。一般讲来, 行政行为有两种基本表现形式, 即明示的形式和默示的形式。其中明示的形式包括书面形式和口头形式，默示的形式包括动作形式和特定的沉默形式。
（一）书面形式。书面形式是明示的形式之一，是行政主体借助于文字来实现其行为意思的一种方式。这是行政行为中最大量、最普遍、最常见的形式。这类形式因不同的行政行为又可分为两类：一类是规范性文件，另一类是非规范性文件。前者是指行政法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令，后者的范围非常广泛，凡针对具体的事件或者特定人的不具有普通约束力的书面文件，如决定、命令、通知、通告等，都属非规范性文件。根据《国家行政机关公文处理办法》的规定，这些非规范性文件的名称有决定（决议）、命令、指示、公告、通告、通知、报告、请示、批复、函、会议纪要；等等。另外，按照法律要求，一般比较重大的行政行为都应采取书面形式。行政行为依法必须是书面形式而未采取书面形式的，在许多情况下，应被视为无效行为。从实践看，书面形式各种各样，没有统一的法律规定。如网上发布行政通告便可视为一种新的书面形式的行政行为。 （二）口头形式。口头形式也是明示的形式之一，是行政主体借助于语言来实现其行为意图的方式。行政行为主要表现为书面文件形式，但也有一些行政行为只须以口头语言表达即可，并不一定要求必须使用正式的书面文件。如口头告知行为、电话发布通知、紧急情况下的口头命令等。口 37
杨解君：《行政法学》，中国方正出版社2002年版，第183-185页。
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头形式的优点是简便、易行、直接、迅速，缺点是缺乏文字依据，发生争议时不易处理。所以，它仅适用于比较简单的行政行为，内容复杂、后果重大的行政行为则不宜采用。如果依法必须采用书面文件而行政主体却采取口头形式的，则构成行政行为的形式违法。
（三）动作形式。动作形式是默示的形式之一，是指行政主体通过某种作为即为一定行为或动作,而相对方根据该动作即可推定其内心主观意图或心理状态的形式。例如，交通警察以手势或口哨来指挥交通，海洋或港口指挥中常见的挥旗、鸣笛及各种手势等，这些都是行政行为的动作形式。有人借公共关系学上的术语，称这种形式为体语形式，即以动作姿态（包括面部表情或身体动作）表达的语言。
（四）特定的沉默形式。特定的沉默形式也是默示的形式之一，是指行政主体并没有任何语言或动作，而通过有特定意义的沉默进行意思表示,相对方根据法律规范的明确规定或行政主体的预先承诺即可推定其内心意思的形式。作为意思表示的一种形式,特定的沉默形式的采用须受到严格的限制。只有在法律、法规或规章规定的范围内，或者在习惯上已为人们所公认，才能采用。例如《中华人民共和国集会游行示威法》第9 条规定：“主管机关接到集会、游行、示威申请书后,应当在申请举行日期的三日前,将许可或者不许可的决定书面通知其负责人。不许可的,应当说明理由。逾期不通知的,视为许可。”在这里，“逾期不通知”就是“许可”的一种默示形式。可见, 特定的沉默形式实际上是法律对不作为的一种推定。 第四节 行政行为与相关概念的关系 一、行政行为与国家行为
国家行为，又称“政治行为”、“统治行为”、“政府行为”，是指有权代表整个国家的特定国家机关，根据宪法和法律规定的授权，对涉及重大国家利益的事项，以国家的名义实施，并由国家承担后果的一种国家统治行为。国家行为具有以下三个方面的特征：一、它是以国家名义实施的一种政治行为；二、它是行使国家主权的行为；三、它的行为后果由国家承担。在我国，根据《若干解释》第二条的规定，国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律授权，以国家名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律的授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。因此国家行为在我国既有行政机关的行为，也有立法机关的行为。国家行为中的行政机关的行为，是具有行政职权因素的行为，因而是一种行政行为；立法机关的行为，则不是行政行为。因此，行政行为与国家行为之间实际上是一种交叉的关系。行政行为与国家行为的关系，如下图所示：
行政行为 国家行为
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刘志坚、程雁雷主编：《行政法与行政诉讼法》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2003年版，第143页。
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参阅周佑勇：《论行政行为的内容和形式》，载《法商研究》1998年第4期。
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图—1
二、行政行为与刑事司法行为
刑事司法行为是指公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。行政行为与刑事司法行为的区分是一个在理论和实践上都比较棘手的问题。在我国，公安机关、国家安全机关、监狱管理部门及海关缉私警察所实施的行为既有行政行为，同时也有法律授权的刑事司法行为。在英美法系国家，刑事司法行为也要受到司法审查。在我国目前的体制下，由于我国刑事诉讼法的授权，也由于我国目前刑事侦查的整体水平有待于进一步提高，刑事司法行为接受司法审查的可能性不大。我国在《若干解释》中将刑事司法行为排除于行政诉讼的受案范围之外是比较符合客观实际的。对如何区别行政行为与刑事司法行为，分别有立案论、结果论、目的论和授权论四种观点，我国在《若干解释》第一条第二款第二项采用了授权论为主、目的论为辅的标准是比较科学的。其实，或许我们在认识上本来就存在着一个极大的误区，即将公安机关、检察机关与法院并列为司法机关。事实上，公安机关在刑事侦查过程中的身份并没有改变，仍然是国家行政机关，其行为仍然为行政行为。
三、行政行为与委任立法行为
委任立法是指行政机关依据立法机关以法定形式制定的授权法创制法规的行为。在我国，委任立法是最高行政机关---国务院依据全国人大或全国人大常委会的授权法制定行政法规的行为。国务院及其他国家行政机关制定规章、命令等行政性文件的行为，属于其固有职权，不属于委任立法的范畴。国务院制定行政法规的行为是行政行为还是立法行为?还是兼而有之？一方面，委任立法具有立法的形式特征：其一，委任立法是有权机关代表国家以国家名义制定法律规范的活动；其二，委任立法所制定的行为规则属于广义的法的范畴；其三，委任立法必须遵循相应的立法程序。另一方面，委任立法在实质上仍以行政性质(执行) 为其根本依归，其行政性表现在：其一，委任立法的主体是国家行政机关；其二，委任立法所调整的对象是行政管理事项或与行政管理密切相关的事
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立案论是指以是否按照刑事案件立案为标准；结果论是指以行为人是否构成犯罪为标准；授权论是指以
行为是否得到了刑事诉讼法的授权为标准；目的论是指以行为的真实目的为标准。参见江必新：《中国
行政诉讼制度之发展》，金城出版社2001年版，第59—61页。
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戚 渊：《委任立法片论》，载《山东大学学报(哲学社会科学版)》2000年第5期。
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项；其三，委任立法的根本目的是实施和执行代议机关制定的法律,实现行政管理职能。 探讨委任立法的性质，离不开三权分立理论关于立法权和行政权的界定。立法权是制定法律的权力，具有最高国家权力的属性，是一个主权性的权力。主权不可分，立法权也不可分，不会为各级立法机关所有，更不会为行政机关所有。行政权是执行法律的权力，为各级行政机关所有。不能简单地将立法等同于制定规则。成文法的制定在国家出现之初就是一项重要的公权力活动,但那时并无近现代意义上的立法。立法是民主法治国家法律产生的重要方式,主要是指代议机关以合议方式拟定法律规则。立法是代议机关的专门活动,尤其在立法概念产生之初,古典自然法学严格区别立法、行政和司法,立法权由议会独占。人们提到立法,就是专指议会立法。立法活动民主性的性质决定其两个基本特点:首先是立法的民主性。立法内在的民主性特点必然要求立法权只能赋予具有广泛民意基础的代议机关；其次是立法的创设性。如果说行政和司法是“流”,那么立法就是“源”。“立法是初始性的创设法律规则的活动,是创造法治的制度条件的活动。如果没有一种新的法律规则的成立,就不能称之为立法。而行政具有从属法律性、执行性、效率性等方面的特征。就委任立法而言，其并不具有立法的民主性，本质上为一种行政行为。我国的委任立法作为权力机关授予行政机关立法权的结果，逐渐成为行政机关行政权的重要组成部分。因此，委任立法本质上是一种行政行为而非立法行为。
四、行政行为与公务人员的个人行为
公务人员基于行政职务关系，同时具有普通公民和公务人员的双重身份。公务人员的行为分为两类：一是公务人员以个人名义实施的行为，属于个人行为；二是公务人员以行政主体的名义实施的行为，属于公务行为。前种行为是个人意志的反映，而后一种行为则是行政主体意志的反映。公务人员的个人行为不具有行政职权因素，与行政职权的行使无关，因而并不是行政行为。公务人员的公务行为又可以分为两类：一是具有行政职权因素的行为，为行政行为；二是不具有行政职权因素的行为，不属于行政行为。因此，行政行为与公务人员的行为之间实际上也是一种交叉的关系，如下图所示：
行政行为 公务人员的行为
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武玮厚、汪 栋：《论行政立法的性质和边界 》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2004年第5
期。 王 锴：《我国行政立法性质分析》，载《重庆社会科学》２００６年第３期。
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