于行政行为是采用“两分法”还是 “三分法”，学者们的认识并不统一。采用“两分法”，则将行政行为做法律行为与事实行为的基本分类；采用 “三分法”，则将行政行为分为法律行为、准法律行为与事实行为。受民事行为的法律行为、准法律行为与事实行为的“三分法”之启示，本书在此对行政行为也采用法律行为、准法律行为与事实行为的“三分法”。本书将行政行为中的以发生公法上的法律效果的意思表示为要素之一的行为界定在法律行为的范畴，将行政行为中的观念表示行为中的以发生观念效果为目的的行为界定在准法律行为的范畴，将行政行为观念表示行为中的不以发生观念效果为目的的行为及行政行为中的非表意行为界定在事实行为的范畴。
为了于民法学上的法律行为、准法律行为与事实行为相区别，本书使用行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为的概念指称行政行为中的法律行为、准法律行为和事实行为。行政法律行为可以定义为行政主体以发生公法上的法律效果的意思表示为要素之一的行为，准行政法律行为是行政主体基于行政职权的观念表示以产生观念效果的行为，行政事实行为是行政主体基于行政职权的非以意定的法律效果为目的行为。需要指出的一个问题是，行政法律行为以意思表示为必备的构成要素，但意思表示行为并非都是行政法律行为；非以意思效果为目的的意思表示行为就不能成立行政法律行为，例如行政指导；需要两个以上的意思表示一致才能成立行政法律行为的，如果意思表示不一致，则其也不能成立行政法律行为。那么不能成立行政法律行为的意思表示又属于什么行为呢？本书认为，考虑到其也没有为行为对象设定、变更和免除任何权利义务，将其归入行政事实行为的范畴比较合适。因此，行政行为的“三分法”就应该如下图所示：
成立法律行为的意思表示：法律行为
意思表示
表意行为 不成立法律行为的意思表示：事实行为 观念效果行为 ：准法律行为
行政行为
观念表示 非观念效果行为：事实行为
非表意行为：事实行为
图—6
关于行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为的内涵与外延，本书将在第六章、第七章、第八章分别予以论述。在法律行为与准法律行为概念界定上，本书使用了“意思效果”和“观念效
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果”两个术语。什么又是“意思效果”与“观念效果”呢？在现代汉语里，“效果”的意思是：1、由于某种力量、做法或因素产生的结果（多指好的） ；2、演出时人工制造的音响效果和光影效果等。 顾名思义，法律效果就应该是法律事实（人的行为与客观事件）基于法律调整所产生的结果。法律效果应该既有实体上权利义务的变化，也有程序上权利义务的变化。由于法上之行为，都是具有法律意义的行为，故任何法上之行为都至少会引起行为人程序权利义务变化的法律效果；还有一部分行为，除产生程序上的法律效果之外，还会有实体权利义务变化。故此，任何法上之行为均会导致一定的法律效果的产生。为此，本书使用的“意思效果”，意指根据意思表示的内容产生的法律上的实体权利义务 。例如一个罚款100元的行政处罚决定，罚款100元是一个意思表示，据此在法律上为相对人设定了必须缴纳100元罚款的义务，就是意思效果。在这里，意思效果为法律效果的一种， 是指行政主体之间、行政主体与相对人之间或者是相对人之间的实体上的权利义务，而不包括程序上的权利义务。这是因为：其一，程序上的权利义务非行为人主观意图能够设定；其二，任何行为均可导致程序上权利义务关系的产生。观念效果则是指根据观念表示的内容发生的法律上的效果。例如，交通事故责任认定行为，是行政主体的观念表示行为，其观念表示的内容，即交通事故责任认定的内容，显然会产生一定的法律效果，会对相对人的实体权利义务产生重要的影响。因为这种表意行为属于观念表示而非意思表示，本书使用“观念效果”的术语对其予以表述。法律效果的产生，从其来源上分析，又有法定的法律效果和意定的法律效果之分。法定的法律效果是指直接依据法律的规定而产生的法律效果，是行为的法定主义调整方式的结果；而意定的法律效果，则是行为的意定主义调整方式的结果。意思效果和观念效果都属于意定的法律效果。在我国法学论文或著作里，也有的学者经常使用“法律后果”一词，何为法律后果？其与法律效果又有何不同？在现代汉语里，后果的含义是“最后的结果”（多用在坏的方面），因此，法律后果也应该是法律事实（人的行为与客观事件）基于法律调整所产生的结果。从法律用语上说，法律后果是指组织或个人因一定的法律行为所产生的法律上的后果，包括肯定性与否定性后果两个方面的内容。在社会话语的意义上，一般多指坏的方面，并且多有感情色彩。法律效果和法律后果的含义基本相同，以致有些学者将其通用。相比较而言，法律后果比法律效果的感情色彩更浓一些，法律上之用语，一般不应该带有感情色彩，故本书认为，在法学上，一般还是用法律效果较为妥适。
（三）行政行为“三分法”的意义
行政行为是行政主体基于行政职权作出的发生法律效果的行为，具有行政主体、行政职权和法律效果三个要素。行政行为对社会关系的调整主要是通过设定、变更、免除或影响行政主体之间、行政主体与相对人之间、相对人之间权利义务的方式得以实现的。依据行政行为法律效果的不同，行政行为有三种不同的情形：一是直接通过意思表示行为而产生意思效果，即通过意思表示为行为对象设定、变更和消灭权利义务关系，如行政命令、行政处罚、行政强制、行政奖励、行政救助等。 60
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中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（修订本），商务印书馆1997年版，第1391页。 61
中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（修订本），商务印书馆1997年版，第526页。
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这类行政行为就是行政法上的行政法律行为。二是以观念表示产生观念效果影响行为对象的权利义务，如交通事故责任认定、火灾事故原因鉴定等。这类行政行为就是行政法上的准行政法律行为。三是不为行为对象设定、变更或免除任何权利义务，而仅仅依据法律的规定产生法定的法律效果，如答复、受理、通知行为等。这类行政行为就是行政法上的行政事实行为。在实践中,这三类行政行为对于行为对象权利义务的影响在强度上由强到弱。行政行的行政法律行为、准行政法律行为与行政事实行为“三分法”有其客观的现实依据，而并非我们的主观臆断，因为三种不同类型的行政行为完全是现实生活中的一种客观存在。借鉴民法学的意思表示、观念表示等概念工具及民事行为“三分法”的研究成果，将行政行为分为行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为，是最为重要、最有理论意义和实践价值的一种分类。本书即据此将行政行为分为三个大的部分展开研究，并建立行政行为的范畴体系。行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为在主观因素、法律效果、效力的内容与形态及监督与救济的方式和途径上均有所不同，故行政行为的“三分法”不仅具有重要的理论意义，而且具有重大的实践价值。
三、内部行政行为与外部行政行为
（一）内部行政行为与外部行政行为的涵义 1、内部行政行为
内部行政行为是行政主体基于隶属关系对其系统内部的组织、人员和财物所作出的一种内部管理行为，例如上级公务员对下级公务员发布指示、命令的行为，上级行政机关对下级行政机关报告的审批行为，行政机关就机构建制、工作程序、规章制度、后勤事务进行的管理及对公务员进行的奖惩、任免活动，等等。内部行政行为按照其法律效果的不同，可以分为三类：一是行政法律行为，例如行政机关对所属工作人员的奖励和处分行为，但又不限于这些行为。二是准行政法律行为，例如行政机关对其公务员是否称职的考核与评定行为。在内部行政行为中，属于准行政法律行为的数量较少。三是行政事实行为，比如行政机关档案的接收、收集、整理、保管等行为；行政通知行为等。在内部行政行为中，有很大一部分属于行政事实行为。
2、外部行政行为
外部行政行为是与内部行政行为相对应的概念，是指行政主体对非隶属的外部相对人所作出的行政行为。同样，按照其法律效果的不同，外部行政行为也可以分为三类；一是行政法律行为，例如行政处罚、行政许可、行政奖励、行政救助等。在外部行政行为中，大部分的行政行为属于此类。二是准行政法律行为，例如行政证明、行政确认与行政登记等；三是行政事实行为，如行政受理、行政通知、行政调查等。
（二）内部行政行为与外部行政行为界分的标准
在德国行政法上，与我国大陆地区“外部行政行为”一词含义相近的词是“行政决定”（Verwaltungsakt），与“内部行政行为” 相近的词是“内部公务法律行为”或者是“行政内部活动”。 “行政内部活动”是指缺乏对外效力，被排除在“行政决定”之外的内部行政措施，主要包
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括内部职务命令及行政系统内部的同意、责难等。在法国行政法上，与“内部行政行为”相似的概念是“内部行政措施”。内部行政措施是指“行政长官对工作的指挥，对机关内部的组织和管理以及对下级公务员和机关所发布的命令和指示。”，其规范的对象为行政系统内部的公务员，而不是外部行政相对人。最重要的内部行政措施是行政长官对下级机关和公务员所发布的通令与指示，此外还有一些机关内部组织与管理措施。在我国台湾地区的行政法学上，也存在内部行政行为与外部行政行为的概念。内部行政行为是指对人民不发生效力的内部行为，外部行政行为是行政机关发布命令或作出行政决定等对人民的权利义务发生效力的行为。台湾地区《行政程序法》（1999年）将行政命令分为法规命令和行政规则，前者为外部行政行为，后者则为内部行政行为。根据台湾地区《行政程序法》（1999年）第一百五十条的规定，法规命令系指行政机关基于法律授权，对多数不特定人民就一般事项所作抽象之对外发生法律效果之规定。根据台湾地区《行政程序法》（1999年）第一百五十九条的规定，行政规则系指上级机关对下级机关或长官对属官，依其权限或职权为规范机关内部秩序之运作，所为非直接对外发生法规范效力之一般、抽象之规定。这里的法规命令就是外部行政行为，而行政规则显然为内部行政行为。
内部行政行为与外部行政行为的界分是一个非常复杂的理论和实践问题，也引起了我国学者的浓厚兴趣。在我国大陆地区，虽有少数学者否认内部行政行为与外部行政行为的区分，但目前大多数学者认可对行政行为作内部行政行为与外部行政行为的区分。国内学者关于内部行政行为与外部行政行为的界分标准，概括起来主要有如下几种：
1、行为主体标准说。认为内部行政行为与外部行政行为区分的标准主要是行政法律关系的主体不同，即内部行政行为是存在于行政机关之间或行政机关与其工作人员之间的行为；而外部行政行为则是发生在行政机关与公民、法人或其他组织之间的行为。
2．行为对象标准说。认为凡以公民、法人、其他组织为行为对象而作出的行政行为是外部行政行为；凡以行政机关及其工作人员为行为对象而作出的行政行为是内部行政行为。
3．隶属关系标准说。认为凡行政主体与行政相对人之间有隶属关系，则该行政行为为内部行政行为。若行政主体与行政相对人之间无隶属关系，则该行为为外部行政行为。
4．事务标准说。认为对内部事务进行管理的行为，为内部行政行为；对外部事务进行管理的行为，则为外部行政行为。
5、行为—权利标准说。以行政行为与有关主体的权利义务为标准，认为以职权、职务上的权利义务为对象实施的行政行为，是内部行政行为；相反，以公民、法人或其他组织的权利义务为对 6263
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?德?哈特穆特·毛雷尔：《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第227页。
王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第178页。 64
?台?翁岳生：《行政法》，翰芦图书出版有限公司1998年版，第29页。 65
黄学贤：《比较行政法——港、澳、台行政法析论》，中国社会出版社2004年版，第338页。 66
罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1990年版，第115页。 67
参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法词典》，中国政法大学出版社1992年版，第92页；应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第6页。 68
应松年主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1988年版，第8页。 69
阎尔宝：《论内部行政行为的几个问题》，载《行政法学研究》1996年第4期。
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象实施的行政行为，是外部行政行为。
6、影响或不利标准说。以当事人的权利义务是否受到影响为标准。认为内部行政行为是不影响相对人权利义务的行政，外部行政行为则是影响相对人权利义务的行政行为。
7、主体--法律效果说。该说对内部行政行为与外部行政行为的划分采用主体为主、法律效果为辅的标准，认为内部行政行为发生在行政主体之间、行政主体与其工作人员之间，而外部行政行为则发生在行政主体与相对人之间。另外，内部行政行为的法律效果影响公务员的权利义务，外部行政行为则影响作为公民的权利义务。
8、混合标准说。该说主张从规范、主体、范围、事务、法律效力等方面综合起来区分内部行政行为与外部行政行为，以克服单一标准的缺陷。
以上是关于内部行政行为与外部行政行为区分标准的主要学说，这些学说从不同的角度区分内部行政行为与外部行政行为，不同程度地看到了内部行政行为与外部行政行为的差别，对于我们正确区分内部行政行为与外部行政行为均有一定的启发意义。在诸多的学说中，本书认为隶属关系说较为科学，即凡行政主体与行政相对人之间有隶属关系，则该行政行为为内部行政行为；凡行政主体与行政相对人之间无隶属关系，则该行政行为为外部行政行为。严格地讲，上述的隶属关系说还有一定的缺陷，行政行为有对人行政行为与对物行政行为之分，即行政行为的对象不仅有人，还包括物。行政机关以其隶属的财物为对象的行政行为，也属于内部行政行为；如果行政机关以非隶属的财物为对象的行政行为，则属于外部行政行为。通常，内部行政行为包括如下几个方面：有隶属关系的上下及行政机关之间的行为，如上级行政机关对下级行政机关的命令、指示和处理行为；上级行政机关有关权力争议的处理行为；监察机关的监察行为；审计机关的审计监督行为。行政机关对所属的公务人员作出的行为；行政机关以其隶属的财物为对象的行政行为。对于行政机关与行政机关之间的行为，如果其中的一个机关以行政相对人的身份出现，则为外部行政行为。内部行政行为与外部行政行为的区分并非那么简单，有时候非常困难，需要具体问题具体分析。
（三）内部行政行为与外部行政行为分类的意义
我国学者关于内部行政行为与外部行政行为的区分，很可能是受到德国特别权力关系理论影响的缘故。内部行政行为是行政主体基于隶属关系对其系统内部的组织、人员和财物所作出的一种内部管理行为，外部行政行为是指行政主体对非隶属的外部相对人所作出的行政行为,二者在行为对象、效力范围、程序等方面均有所不同。内部行政行为与外部行政行为界分，有利于我们分别研究两类不同的行政行为的性质、特征，深化对行政行为的认识。在实践上，内部行政行为与外部行政行为界分也有着一定的价值。
其一，在立法方面，内部行政行为与外部行政行为监督与救济的途径和方式不同，立法对这两类不 7071
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杨小君：《内外行政法律关系的理论与实践》，载《法学研究》1993年第1期。 罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第243页。 72
胡建淼主编：《行政行为基本范畴》，浙江大学出版社2005年版，第59—60页。 73
王敬飞：《行政诉讼法通论》，陕西人民出版社1991年版，第74页。 74
郝明金：《行政行为可诉性研究》，中国人民公安大学出版社2005年版，第497页。
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