流动人口的存在，造成了公共服务成本与收益在区域间的不对称分布，扭曲了地方政府对公共服务的供给激励。由于人口流动的方向多半是从经济不发达地区流向发达地区，结果是财政能力弱的地方政府负担了额外的成本，而财政能力强的地方政府反而获得了额外的收益，因此导致流出地政府的公共服务供给意愿大幅度下降。而流入地政府因担心降低公共服务供给的平均水平，也不愿意将流动人口纳入服务范围。总之，由于空间外部性的存在，流动人口的公共服务供给无法保障。
中央财政对农村学前教育直接投入的500亿资金的确大大改变了农村幼儿园的面貌，但各地在具体执行政策中也产生了一些新的不公平现象，其中突出的表现就是“先中心后边缘”“先扶强再扶弱”。首先，大量的财政资金被集中用于建设具有“示范”意义的“高大上”的乡镇中心幼儿园，而大量边远的村级幼儿园所获资助则非常有限，从而造成了新的不公平。其次，上级政府为了刺激下级政府更多的投入，偏好采取“地方政府配套”或“以奖代补”的政策。但这种政策只能改变地方政府的财政支付意愿，却无法改变地方政府的财政支付能力。其实际效果可能发生扭曲：财政能力较弱的地方因为无处筹集“配套”资金或无力垫付“奖补”资金，从而失去了获得上级财政补助的机会。大量的财政补助实际上投入到了本就比较富裕、学前教育水平较高的地区。因此，在新一轮“三年行动计划”中，要特别强调对薄弱地区薄弱幼儿园的资助，以防止区域性的贫困代际传递。
（二）合理分配学前教育的政府间支出责任
人口流动带来的空间外部性使得地方学前教育财政投入严重不足，解决的路径依然是要将其内部化。具体而言，就是要由上级政府分担部分投入责任，以弥补地方政府因空间外部性而降低的学前教育供给意愿。
1.适当上移学前教育财政责任的重心
我国基础教育实行“地方为主”的分权管理体制，基础教育的支出责任主要由地方政府承担。在现实中，农村的义务教育主要由县级政府承担支出责任，而学前教育则由乡镇或村级政府负责投入。由于我国城乡差异明显、地区经济发展不平衡，地方财政能力悬殊，因此经济薄弱地区对学前教育的财政投入能力有限。同时空间外部性的存在，又大大抑制了这些地方政府的财政投入意愿。因此，从制度上解决学前教育投入不足的一个重要举措，就是要明晰政府间学前教育的管理体制，适当上移学前教育的投入责任，目的是使学前教育不再是一种纯粹的地方性公共服务，而成为一种全国性公共服务，以降低其空间外部性的不利影响。
2.加大对经济薄弱地区学前教育的转移支付
上移学前教育的财政责任重心是一项重要的制度性变革，非一朝一夕可以实现。在目前情况下，通过转移支付直接由上级政府投入薄弱地区学前教育更为可行。“十二五”期间中央政府直接下拨的500亿财政投入，也可以理解为中央为克服学前教育的空间外部性给予经济薄弱地区的直接补偿。这一政策不仅给农村学前教育带来了大量的建设资金，更显示了中央政府直接干预学前教育发展的坚定决心，强烈地刺激和带动了省、市级政府对学前教育的投入，大大推进了学前教育的发展。
四、代际外部性视角下的政策选择：建立健全困难地区和贫困幼儿资助政策
（一）学前教育的代际外部性特征
从发生影响的时间跨度来看，外部性可分为代内外部性与代际外部性。如果经济主体的活动所产生的外部性影响，将会在下一代逐渐表现出来，这就是代际外部性，也称为跨期外部性。教育、养老保障、环境和资源保护等被认为具有明显的代际外部性。人们常说的“前人栽树、后人乘凉”，“功在当代、利在千秋”都是一种典型的代际外部性。代际外部性概念源于可持续发展理念：1987年世界环境与发展委员会发表了以“持续发展”为主旨的《我们共同的未来》报告。报告批评人类以往发展模式的根本缺陷是只注重当代人的眼前利益，而完全忽略了这种发展可能带来的长远负面影响。报告警醒人们注意这样一个事实，即代与代之间也存在着外部效应，这种外部性既有正的，也有负的（赵时亮等，2013）。[12]
学前教育具有明显的正代际外部性特征，学前教育的成果要在下一代人的素质中表现出来。具有代际外部性的投资的特点是，其投资回报期长，但其投资回报率通常也较高，同时风险也可能较高。当高瞻—佩里学前教育计划测算出学前教育投入的成本—收益时，当初参与项目的3-4岁的孩子已经40岁了。学前教育的代际外部性，会降低幼儿家长的投资倾向，从而造成学前教育的私人投资不足。人们往往在越高的教育阶段（如大学阶段）投资热情越高，因为越高阶段的教育其投资回收期越短（大学毕业后立刻形成回报）。因此，为了保证社会经济的可持续发展，政府必须从代际外部性的角度重新思考学前教育的财政投入问题。
（二）建立健全困难地区和贫困幼儿资助政策
忽略学前教育代际外部性可能带来的最明显的社会问题就是贫困的代际传递。贫困代际传递是指贫困以及导致贫困的相关因素和条件，在贫困家庭内部由父辈传递给子女，使子女在成年后重复父辈贫困境遇的过程。儿童贫困是贫困代际传递研究的核心和侧重点，因为儿童贫困既是贫困代际传递产生的原因，也是贫困代际传递的结果。联合国儿童基金会2001年发布的《世界儿童状况报告》指出，打破贫困代际传递的各项政策需要在具有巨大发展潜力的儿童早期实施才最为有效，而加大对贫困儿童的教育资助被认为是最有效的举措之一。联合国教科文组织2006年公布的《全民教育全球监测报告》也指出，关注贫困儿童、农村儿童和残疾儿童是保证幼儿保教目标实现的重要措施。美国政府的所有学前教育项目，无一例外地将受益人设定在低收入家庭、残疾儿童和面临学业风险儿童等弱势群体上。因此，我国的学前教育财政政策设计中必须特别关注对薄弱幼儿园和家庭贫困儿童的扶助。
1.财政投入应向困难地区的薄弱幼儿园倾斜
外部性不仅会产生经济后果，还可能带来社会的、政治的、生态的或其它方面的后果。概括来看，依据外部性所产生的后果的性质，可将其分为经济外部性和社会外部性两个方面。经济外部性主要是指对其影响效果可以直接用货币来计量，而社会外部性主要是指其影响效果难以用货币来测度。