《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中将学前教育定位于“重要的社会公益事业”，这正是反映了学前教育的社会外部性特征。学前教育的功能不仅是幼儿认知、情感和体能的开发，还是发展干预性的、补偿性的、参与式的社会发展战略的根本元素。学前教育对于提高社会文明程度，减少社会阶层间的差异与对抗有不可替代的重要作用，也是传播健康生活方式、促进社会整体发展的重要途径。学前教育给社会带来的这些影响很难用货币简单测量，但其社会价值无疑是巨大的。其实，人们在引用高瞻—佩里的实验结果时往往会忽略，其所测算出的社会收益中的88%，是以降低犯罪率来衡量的（Schweinhart，2006）。[6]换句话说，佩里所证实的主要是学前教育的社会外部性而非经济外部性。
如今人们习惯于用人力资本理论来解释，教育投资如何成为提高个人经济福利和实现国家经济增长的一种工具。这恰恰说明人们的视野往往局限在教育的经济意义上，而忽略了它的社会价值。这也可以解释为什么各级政府更愿意为高等教育投资而不愿为学前教育买单——高等教育作为专业教育，其经济外部性远远高于学前教育。但就社会外部性而言，学前教育则是所有教育阶段中最为显著的。OECD的研究表明，人生最初几年的教育对人的心理和行为的影响远大于人生后期。儿童最初几年的可塑性很大，此时如有缺陷尚可以弥补，一旦错过了最佳补偿时机将终身遗憾。因此，OECD在1999年出版的《教育政策分析》中，关于学前教育阶段的标题就是，“儿童早期教育与保育：从投资中获益最多的教育阶段”（OECD，1999）。[9]这里所说的“获益”显然不是经济性收益，而是社会性收益。
（二）坚持学前教育财政分配中的公平导向
教育财政投入政策的选择，始终存在着“效率”与“公平”的两难。由于学前教育的外部性主要表现在社会收益而非经济收益方面，因此其“经济效率”难以估算，而“社会公平”理应成为学前教育财政投入的首要政策目标。根据国际经验，学前教育的公平性主要是通过在国家层面的政府主导来实现的（刘占兰，2009）。[7]但在我国各阶段教育中，学前教育财政投入恰恰是最不公平的。提高学前教育投入政策的公平性，应考虑从以下几点入手：
1.“广覆盖、保基本”应成为学前教育财政政策的重点
与义务教育不同，学前教育财政投入的不公平特别突出地表现在园际间的不公平（在义务教育阶段，城乡之间和地区之间的不公平更突出）。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》发布以后，在中央财政投入500亿财政资金的政策带动下，各地都明显加大了学前教育的财政投入，但在资金使用上却明显偏离了“广覆盖、保基本”的政策初衷。新建的幼儿园盲目追求“高大上”，导致大量的财政资金只增加了较少的教育资源，离“广覆盖”依然相距甚远。而在经常性财政经费的使用中，大量资金被用于所谓的幼儿园“升级”上。很多地区设置了从“市三级园”到“省一级园”共六个等级，每提升一个等级增加一笔财政投入，等级越高投入越多。这种政策必然导致“马太效应”：少数优质幼儿园不断通过“升级”占用大量的财政资金，而薄弱幼儿园则在财政资金的竞争中始终处于劣势地位，“保基本”的政策在现实中被完全扭曲。由此看来，学前教育财政投入不仅要“保底”，更要“封顶”。
2.大力发展普惠民办园，努力缩小公办园与民办园之间的投入差距
我国幼儿园园际间的不公平首先来自于各幼儿园的“出身”不同，即所谓办园体制的不同。只有公办园才有资格得到政府投入，而民办园在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》发布前几乎就与财政资金无缘。在20世纪末“学前教育社会化”浪潮的席卷下，一些地区除了“机关幼儿园”之外的公办幼儿园，几乎被全部转为民办园，在此积重难返的情况下，短期内实现公办园的普及是不现实的。因此，引导、扶持民办园提供收费合理、办学规范的普惠性服务，是构建“覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”唯一可行的途径。因此，政府必须改变对普惠民办园的歧视态度，加大对普惠民办园的投入，同时严格规范对普惠民办园的办学要求、收费管理和财政监督，让普惠民办园给更多民众带来实实在在的实惠，而不是让民办园举办者从中谋得更多的利益。同时，在政府投入新建的幼儿园中，应根据本地实际情况确定统一的建设标准。建设标准应以安全适宜、够用适用为原则，明确建设规模、园所布局、园舍建筑、师资配备及设备配置等基本指标。总之，应将有限的财政资源用于多建“大众化”“平民化”的达标幼儿园，杜绝“贵族化”“奢华型”的超标幼儿园的出现，以切实保证学前教育的普惠性。
3.生均公用经费是实现公平的可操作政策工具
参照义务教育和高中教育的投入方法，一些地区已经开始在学前教育阶段推行生均公用经费财政拨款制度。生均公用经费标准，结合各地区经济社会发展水平、学前教育发展状况、办园成本差异、办学质量和规模、财力状况等因素因地制宜地确定。这一方面为每个幼儿提供了均等的保障条件，另一方面也为学前教育经费的持续投入提供了制度上的保证。但在大部分地区，受惠于这项政策支持的幼儿园还集中于公办幼儿园，未能实现较大范围的公平。因此，将符合条件的普惠民办园纳入生均公用经费的保障范围，是在更大范围内实现学前教育公平的重要政策措施，也是真正落实政府学前教育投入责任的可行途径之一。
三、空间外部性视角下的政策选择：合理划分学前教育的政府间支出责任
（一）学前教育的空间外部性特征
外部性所影响的人群在空间分布上会表现出某些特征，即A地区居民或政府的经济行为会对B地区的居民或政府的福利带来显著影响，经济学把这种外部性特征称为空间外部性，也称为跨区域外部性（邵军，2007）。[10]
我国依然实行户籍管理制度，存在着大量的流动人口，教育、医疗、社会保障等公共服务的供给责任多是由地方政府承担的，而地方政府一般只将户籍人口定义为服务人群，流动人口被排除在外。因此，我国公共服务领域的空间外部性问题尤为突出：由于空间上的隔离，流出地政府提供的公共服务他们无法享受；由于户籍的限制，流入地政府提供的公共服务他们又无权享受。