长期以来，受价值中立和实证主义的影响，政策研究更关注“是什么”等实施问题，而对于政策的价值内容不够重视。［3］教育政策价值问题在教育政策活动中具有重要的地位，拉斯韦尔认为，“政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在很大程度上需要澄清政策中的价值目标”［4］，价值目标的基础是价值判断与选择。R.M.克朗将价值研究作为公共政策系统分析研究方法论的基本范畴之一，认为公共政策价值分析在于确认某种目的是否值得为之争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”，要回答的问题包括“因为什么？为了什么？为谁？许诺什么？多大风险？应优先考虑什么”。［5］教育政策价值分析本身作为教育政策分析的一类方法，指向政策的价值，主要解决一项教育政策价值选择、价值目标的问题。我国教育政策研究者刘复兴构建了教育政策价值分析的三维模式，［6］在该模式中价值选择、合法性、有效性构成了教育政策价值分析的内容维度，为学前教育倾斜政策价值分析提供了框架思路。
学前教育倾斜政策价值分析即进一步澄清和明确学前教育倾斜政策的价值取向和目标，不仅关注学前教育资源的利用分配问题，更多的是分析政策制定者作为具有主体性的人在政策决策中的价值倾向与选择，进而为政策执行与改进提供服务。学前教育区域倾斜政策即国家针对农村地区学前教育的特殊扶持政策，对其的价值分析以价值选择、合法性、有效性作为分析的基本内容框架，重点对倾斜政策价值特征的描述，主要回答三个问题：政策作出了什么选择、行为特征是什么？选择是否具有合法性？选择是否具有有效性及程度如何？
二、学前教育倾斜政策梳理
自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）颁布以来，我国学前教育进入了历史的大发展时期，国家出台了很多促进学前教育事业发展的重要政策，其中有很多内容是针对农村地区的倾斜性政策。此外，在国家一些综合性的教育政策中也涉及到农村学前教育政策倾斜的相关内容，可见农村学前教育已经成为重要的政策议题。考虑到政策内容权威性和代表性，学前教育倾斜政策分析以2010年后的国家层面的政策为分析对象。
通过对2010年以来的相关政策的梳理，可以将国家学前教育区域倾斜政策的表现形式归纳为三种。第一，体现在宏观教育政策中的学前教育倾斜政策，对整个倾斜政策具有宏观指导性。《纲要》指出要“重点发展农村学前教育”，在重大项目和改革试点中要“推进农村学前教育”，直接明确了国家在政策上对农村地区学前教育的倾斜支持，成为近几年农村地区学前教育发展最根本的指导政策；又如，2016年国务院办公厅《关于加快中西部教育发展的指导意见》中明确指出要“积极发展农村学前教育”，并在扩充公办幼儿园资源、支持普惠性民办幼儿园发展、补充学前教育师资队伍、改革学前教育管理体制四个方面做了具体说明，声明“国家继续支持学前教育发展，重点向中西部革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区农村倾斜”，可见这些地区是倾斜政策的重点。第二，大部分学前教育倾斜性政策都分散在各项学前教育的政策中，例如《国务院关于发展学前教育若干意见》（以下简称“国十条”）对《纲要》的相关规定作了进一步明确和细化，在扩大资源、教师和经费投入上明确了倾斜的方式和内容；之后在《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》，关于实施第二期、第三期学前教育三年行动计划的意见，以及国家出台的一系列中小学幼儿园教师国家级培训计划政策文件中，对支持农村地区学前教育各方面的发展做出了很多规定。第三，还有一部分直接针对某一内容的具体实施性倾斜政策，例如支持中西部地区利用农村闲置校舍改建幼儿园实施方案、支持中西部地区利用农村小学增设附属幼儿园实施方案、做好中西部农村偏远地区学前教育巡回支教试点工作等，基本是针对某一项具体农村学前教育的倾斜性工作而制定的政策。
从内容上来看，学前教育倾斜政策主要可分为基本建设倾斜、经费倾斜和师资倾斜。基本建设倾斜即加强农村地区幼儿园基本建设，改善农村幼儿园办园条件以及基本设施配备，很多政策中都提到了要支持农村地区新建、改扩建幼儿园，配备必要的玩教具、保教和生活设施设备等。经费倾斜是体现学前教育区域倾斜政策最关键的内容，2010年以来，国家对农村地区学前教育发展提供了巨大的经费支持，在很多政策中都做出了明确的规定和保障。如2011年财政部颁发的《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》就明确指出中央财政支持中西部农村扩大学前教育资源，西部地区农村闲置校舍改建幼儿园中央补助比例达80%；同时规定将中西部地区农村幼儿教师培训纳入“中小学教师国家级培训计划”，由中央财政安排专项资金予以支持。师资也是对农村学前教育倾斜的重要内容之一，特别是在2012年《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》中就有多项是针对农村地区幼儿教师的倾斜政策，“对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的幼儿园教师，在职务（职称）方面实行倾斜政策”“加大面向农村的幼儿园教师培养培训力度”“对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的幼儿园教师，实行工资倾斜政策”等，这些政策一方面能够吸引优秀人才到农村边远贫困地区幼儿园任教，同时对留住农村幼儿教师发挥了重要作用。此外，多项政策中都体现出中西部边远贫困地区、连片特困地区、少数民族地区、留守儿童集中地区是农村学前教育倾斜政策的重点对象；在倾斜政策的执行方式上既有整体的项目式、工程式的推进，又有针对不同内容的相关制度设计。
三、农村地区学前教育倾斜政策价值分析
（一）农村地区学前教育倾斜政策的价值选择
教育政策的价值选择必然表达着教育政策制定者通过对价值选择的分析所作出的一种集体选择或政府选择。［7］对价值选择的分析主要是回答了学前教育政策制定者为什么会制定农村地区倾斜政策，有什么样价值偏好和特征。
1.实施弱势补偿的价值选择
农村地区学前教育在整个教育系统中处于弱势，不仅与城区相比，即使在农村当地的各级教育中也都存在很大差距，自身发展能力严重不足。政府要对弱势实施补偿扶持，在有限的资源配置中对其进行政策保护，实现社会公共利益的最大化，这是农村地区学前教育倾斜政策基本价值选择。《纲要》和“国十条”中指出：“要努力提高农村学前教育普及程度”“扩大农村学前教育资源”，这是当前农村地区学前教育倾斜政策的整体价值追求。为扩大资源，发展农村地区学前教育事业，政府在多方面予以政策的补偿支持。农村地区人口分布较为稀疏，为建立起农村地区学前教育网络，政策明确了农村地区可实行乡镇和大村独立建园、小村设分园或联合办园、流动幼儿园、季节班、巡回支教等多样化办园形式，这是对处于农村地区办园上放宽条件。在财政投入上，“国十条”中明确指出各级政府要加大对农村学前教育的投入，地方各级政府要安排专门资金，重点建设农村幼儿园；中央财政重点支持学前教育的四大类七个重点项目中，“校舍改建类”“幼师培训类”及“幼儿资助类”项目都是以农村学前教育为主的政策，“这有利于从硬件、软件两方面有效促进农村学前教育事业的发展”［8］。农村幼儿教师也是倾斜政策的重点内容，包括实行工资、职务（职称）评聘、培养培训等方面的倾斜，加强农村幼儿教师待遇保障、改善教师工作和生活条件。