二、农村学前教育供给侧存在的主要问题
农村学前教育供给侧改革，就是要改变当前我国农村学前教育供给侧存在的一些妨碍供给结构适应需求变化的突出问题。近年，我国农村学前教育供给力度不断加大，供给总量快速增加，但仍然存在诸多问题亟待解决，这些问题主要表现为供给总量不足、供需结构失衡、供给质量不高、供给机制落后。厘清当前我国农村学前教育供给侧存在的问题，是推进农村学前教育供给侧改革的起点。
（一）农村学前教育供给总量不足
当前，我国农村学前教育的供给总量严重不足，现有的农村学前教育产品不能满足农民群众对子女接受学前教育的刚性需求，供需失衡问题十分突出，“入园难”“入园贵”仍普遍存在。再加上随着“全面二孩”人口新战略的实施，适龄儿童的增多势必会对供给总量提出更大的要求和挑战。尽管近年我国农村学前教育供给总量逐步增加，幼儿园数从2011年的11.32万所增加到2016年的16.56万所①，增幅达46.29%。但短期的农村学前教育供给速度远跟不上农民群众对子女接受学前教育需求的速度。2015年我国学前三年毛入园率达到75%，城市地区接近100%，而农村地区（包括镇区和乡村）只有60%左右。[7]特别是中西部农村的革命老区、少数民族地区、人口分散地区、留守儿童集中地区，学前教育资源更是十分匮乏，普及率较低。在中西部的连片贫困地区，学前教育三年毛入园率普遍在50%以下，不少贫困县甚至仅为30%-40%，2014年云南省昭通市巧家县入园率仅为10%左右。[8]根据北京大学中国教育财政科学研究所学前教育财政课题组的估算，全国约有1600万3-6岁适龄儿童不能入园，且大多集中在农村。[9]农村学前教育资源短缺，而农民群众对子女接受学前教育又有强烈需求，供需状况严重失衡，导致农民群众对子女接受学前教育的刚性需求受供给总量的制约而不能得到满足。此外，在已有的农村学前教育资源中，价格合理且质量较好的普惠性学前教育供给更是严重缺乏。特别是中西部地区普惠性幼儿园占比较低，西部地区非普惠性民办园占到了67%。[10]尽管当前我国农村学前教育总量性问题和结构性问题并存，但“入园难”“入园贵”更多的是一种结构问题大于总量问题的供需矛盾，是由供给和需求不匹配而造成的结构性供需矛盾。[11]这就要求农村学前教育供给侧不仅要增加供给总量，更为重要的是要扩大有效供给，保证价格和质量。因此，增加学前教育资源供给，扩大普惠性学前教育供给总量，仍然是我国农村学前教育在今后一段时期内迫切需要解决的问题。
（二）农村学前教育供需结构失衡
尽管近年我国农村学前教育供给总量在不断增加，但农村学前教育供需结构严重失衡，尚不能为农民群众提供有质量、多样的、可选择的学前教育服务。一是供给主体的结构失衡。当前，我国农村学前教育供给主体主要是地方政府、农民群众，企事业单位、其它部门和社会团体未能有效参与其中。2016年我国农村幼儿园中教育部门办园、民办园、集体办园占比分别为34%、59%、5%，而企业办园、事业单位办园、其它部门办园和部队办园占比仅为2%。因此，为建立多元供给的农村学前教育公共服务体系，在加大政府供给力度的同时，还应广泛动员和鼓励企事业单位、机关、社会团体在农村办园的积极性。二是供给产品的结构失衡。在现有的农村学前教育供给体系中，供农民群众可选择的学前教育产品主要有乡镇中心园、集体办园、民办园、无证园，但只有乡镇中心园、少量的集体办园和民办园能够满足农民群众对普惠性学前教育的需求。且乡镇中心园本身数量较少，在每个乡镇基本只有一个；农村集体办园随着税费制的改革逐渐失去了稳定的财政来源，面临自收自支的境地，幼儿园运转普遍较为困难；而占据了农村学前教育资源一半以上的民办园，大多由农民群众个人举办，其主要根据自身的供给能力和供给偏好来供给，因供给能力相对较弱，提供服务的资源有限，所供给的学前教育产品较为单一、规模较小、质量不高。三是供给方式的结构失衡。我国在普及农村学前教育过程中，采用的是“自上而下”的供给方式，即率先普及县、乡镇，然后是行政村，最后再延伸到边远山村。但当前我国学前教育供给缺口最大的正是在艰苦贫困的边远山区。另外，农村学前教育办园模式大多为“全日制”幼儿园，且对班级规模有严格的限定。[12]这种“城镇化”办园模式与中西部农村边远地区居住分散、人口稀少的地域特征不相符。从地域特征的角度来说，将办园机构集中在一个地方，因路程遥远容易造成幼儿入园不方便；从人口居住特征的角度来说，山区的适龄儿童较少，因难以达到限定的办园规模而无法开办幼儿园，从而导致幼儿没有入园的机会。因此，考虑到边远山区的地域特征和人口居住特征，应拓宽办园思路，改革和创新办园形式，提供诸如游戏小组、大篷车、巡回指导站等非正规学前教育，以切实满足农村边远地区幼儿就近接受学前教育的需求。
（三）农村学前教育供给质量不高
随着学前教育的重要性日益凸显以及家庭收入水平的提高，农民群众对有质量的学前教育需求愈来愈强烈。但当前我国农村学前教育供给质量不高，低端产品大量存在，中高端产品供给不足，存在低端产品过剩和中高端有效需求不足并存的“供需错配”问题。主要表现在两个方面：一是农村学前教育低端产品大量存在。在我国现有农村学前教育供给体系中，许多幼儿园普遍存在小学化倾向，“大班额”现象突出，在贫困地区班级规模达到60-70人较为普遍。[13]“无证园”（又称“麻雀园”“黑园”“山寨园”）大量存在，有些地区达到甚至超过了正规园所的数量。2015年，海南省临高县有30多所无证园，数目追平正规园。[14]2014年，云南省丘北县共有幼儿园97所，其中无证园69所，占到全县幼儿园总数的70%。[15]尽管在现有农村学前教育资源供给严重不足的情况下，无证园为许多购买能力相对较弱的消费者提供了选择。但无证园普遍质量低下，存在教育设施设备不足、教师专业水平较低、管理不规范、安全隐患突出等问题，严重威胁到幼儿的身心健康。[16]对农民群众接受具有较好质量学前教育的需求而言，这是一种低端、无效供给，有些甚至是反效供给。二是农村学前教育供给结构缺乏对需求结构变化的适应性。随着家庭消费水平和购买能力的不断增强，农民群众对高质量、多样化、可选择的学前教育需求越来越强烈，不仅要“能入园”，更希望“入好园”。这些高质量、多样化、可选择的需求往往属于中高端需求。但现有的农村学前教育供给体系缺乏对这些中高端需求的动态适应，中高端农村学前教育资源的供给速度远远滞后于学前教育购买力的提高和消费转型升级的速度，从而导致消费者对接受具有较好质量学前教育的需求无法得到满足。因此，顺应农民群众消费结构升级的趋势，推进农村学前教育供给侧结构性改革，促进低端学前教育产品的转型升级，增强对中高端学前教育需求的动态适应和反应能力日益迫切。