（四）农村学前教育供给机制落后
农村学前教育供给机制是指对农村学前教育供给职责、供给主体、运行机制、保障措施等的制度安排。学前教育具有明显的公共产品属性，且对个人、家庭和社会具有明显的正外部性，再加上市场供给在农村地区的失灵，政府在农村学前教育供给中应承担主体责任，[17]并为社会力量支持农村学前教育发展创造条件，形成政府供给为主体、社会力量供给为补充的多元供给机制。但当前我国农村学前教育供给机制落后低效，主要表现在：一是政府作为农村学前教育供给主体的职责落实不到位。自90年代中后期以来，随着我国经济体制的改革，一些地方政府片面追求经济效益，对学前教育的公益性缺乏认识，认为学前教育属于非义务教育，将其盲目推向市场，[18]没有切实承担起对学前教育的供给责任，导致尽管近年政府对农村学前教育的供给总量在持续增加，但仍难以弥补巨大的供给缺口。二是作为农村学前教育供给主体的基层政府财力薄弱。由于我国实行农村税费制改革后，教育费附加等财政收入逐渐被县级政府所收取，乡镇政府财力逐渐减弱，而县级政府要重点保障义务教育的发展，从而导致农村学前教育供给缺乏充足和稳定的财政支持和保障。[19]一些经济落后地区的县、乡政府，在解决基本的吃饭尚有困难的情况下，对农村学前教育的投入难以为继或是根本无力对学前教育进行投入，不能提供充足、有效的普惠性学前教育产品。且在投入的方向上，基层政府主要重视机构建设和硬件投入，而对幼儿教师队伍以及园所的日常运转缺乏投入，[20]直接影响了农村学前教育的供给质量。三是农村学前教育供给缺乏监管。尽管在政策层面上，我国鼓励多元主体积极办农村学前教育，但对各主体参与学前教育供给的资质、条件缺乏规定，为大量不符合资质要求的供给主体进入学前教育留下了空间。特别是对农村学前教育的供给成效，尚未形成一套科学合理的激励约束机制。对一些供给质量较高的园所缺乏激励措施，而对大量存在不正规办园行为以及供给质量较低的园所缺乏监管和约束机制，从而导致农村学前教育供给主体缺乏公平、竞争的办园环境，供给效率难以得到提高。
三、推进农村学前教育供给侧改革的实践路径
推进农村学前教育供给侧改革，应以供给侧存在的问题为改革的起点，通过扩大农村学前教育的有效供给，优化农村学前教育的供给结构，提高农村学前教育的供给质量，完善农村学前教育的供给机制，提高农村学前教育供给结构对农民群众需求变化的动态适应性和反应能力，切实增强农村学前教育健康、长远、持续发展的动力。
（一）扩大农村学前教育的有效供给
扩大农村学前教育的有效供给，缓解农村学前教育的供需矛盾，是农村学前教育供给侧改革的首要任务。在农村学前教育供需矛盾中，供给是矛盾的主要方面，改革应抓住供给这个关键。因此，基于当前我国农村学前教育有效供给不足的现状，应切实抓住农民群众迫切期望子女接受普惠性学前教育的需求，以构建公益普惠的农村学前教育供给体系为导向，着力扩大普惠性学前教育资源，缓解农民群众强烈反映的“入园难”“入园贵”。首先，大力发展公办园。将公办园建设纳入新农村建设规划，作为镇街公共服务的配套设施，并优先落实公办园建设用地，努力实现“一镇一园”，有条件的地区逐步实现“一村一园”；并将公办园建设与中小学布局调整相结合，利用闲置校舍改建公办园，加大公办园供给力度，着力使公办园成为农村学前教育的供给主体。积极转变供给思路、创新办园形式，特别是在居住较为分散、条件较为艰苦的偏远地区，可采取“一园多点”的模式，鼓励乡镇中心园举办分园或教学点，保障当地的适龄儿童有机会入园。同时，还可鼓励有资质的社会团体或个人管理和运营政府建的幼儿园，通过委托管理、公建民营等方式，积极创新公办园的管理模式，提高公办园的管理水平。其次，积极引导和支持社会力量举办普惠性民办园。尽管我国在政策层面提出了支持民办园提供普惠性学前教育服务的多种政策，但由于基层政府财力薄弱，难以将这些政策落到实处，且对普惠性幼儿园民办园的奖补力度较小，从而导致民办园加入普惠性幼儿园行列缺乏相应的吸引力。因此，为吸引和支持社会力量在农村举办普惠性民办园，一方面要加大对普惠性民办园的政策优惠力度，按照公益普惠标准建设的民办园，各地在土地供给方式、用地性质、土地规费减免等方面应享有与公办园同等的政策；另一方面，要加大对普惠性民办园的补助、专项补助和奖励力度，县级以上政府应设立民办学前教育发展专项资金，通过生均经费补贴、教师工资待遇补助等方式，加大对普惠性民办园的补助力度。同时要将普惠性民办园教师的在职培训、职称评定、评优评先等与公办园同等对待，建立对普惠性民办园等级晋升的奖励机制，鼓励其提高办园质量。通过大力发展公办园以及引导和支持社会力量举办普惠性民办园两条腿走路，扩大普惠性学前教育资源供给，实现需求和供给的有效对接。
（二）优化农村学前教育的供给结构
供给结构主要解决的是“怎样供给”的问题，涉及由谁来供给、供给什么、以什么方式供给等，是实现供需平衡的核心和纽带。因此，优化农村学前教育的供给结构，是提高我国农村学前教育供给成效的关键。一是要实现农村学前教育的多元协同供给。从供给主体来看，我国农村学前教育供给可分为体制内供给和体制外供给两种。体制内供给主要是由地方政府直接供给，体制外供给主要是由村级组织、农民群众、企事业单位等主体供给。根据学前教育的公共产品属性、正外部性以及市场供给在农村地区的失灵，农村学前教育应以体制内供给为主导模式，发挥政府在农村地区特别是在老、少、边、穷地区的托底和基本保障作用，以满足购买能力相对较弱这部分群体的需求。同时，积极引导、鼓励和支持企事业单位、公益组织等社会力量在农村提供普惠性学前教育服务，通过政府购买服务、以奖代补、租金减免、派驻公办教师等多种方式鼓励体制外主体供给学前教育的积极性，从而构建起政府主导供给、市场供给和志愿供给相结合的多元主体供给模式，形成农村学前教育多元协同供给的合力。二是要调整和优化农村学前教育产品的结构。若是从价格和质量这两个维度来看待普惠性幼儿园，它就相当于是一个“物美价廉”的产品。[21]为满足农民群众对普惠性学前教育产品的强烈需求，应通过多种途径着力扩大普惠性学前教育资源。根据乡镇中心园、集体办园、民办园、无证园这四种产品的特性，调整和优化农村学前教育产品的结构。通过增加乡镇中心园和普惠性民办园的数量，提高集体办园的供给能力，促进一批无安全隐患且具有一定质量无证园的转型升级，并将其转变为正规甚至是普惠性学前教育资源，多措并举增加普惠性学前教育产品，满足消费者的偏好和需求，从而实现供给和需求的平衡。三是要改革和转变农村学前教育的供给方式。转变农村学前教育“自上而下”的供给方式，秉持一碗水端平的供给思路，构建自下而上、全面覆盖的农村学前教育供给体系。积极探索与农村地域和人口分布特征特别是与边远的山区、牧区等相适应的学前教育供给模式，除了提供符合要求的正规学前教育机构，还可通过开办幼儿活动站、季节班、游戏小组、大篷车、巡回辅导站等灵活多样的非正规学前教育方式，提高供给的针对性和适宜性，保障适龄儿童都有机会入园。