三是保护消费者、雇员的利益。如对商标、广告等实行管制，以防止企业用种种手段欺骗消费者；对劳动时间、劳动报酬设置“上限”和“下限”，以保护雇员的基本权益。 5、仲裁功能
政府的仲裁行为主要是指超越于各个经济主体之上，协调、处理经济主体之间的利益冲突。在市场经济中，相互竞争的各经济主体一旦发生利益冲突，当事人自己是无法界定各自的利益分界，因为市场本身不具备划分经济主体利益界限的机制。各经济主体在竞争中发生利益冲突是难以避免的，但却又不具备化解冲突的能力。所以，需要政府来充当仲裁人的角色，以设定划分经济主体利益的规则，并根据既定的规则，确定经济主体之间冲突的经济益，保证各经济主体能在公平的条件下竞争，防止超经济的强制发生。
2． 2市场、政府失灵及其解决 一、市场失灵的涵义、表现 （一）、涵义
市场失灵，是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的，市场机制在资源配置的某些领域运作不灵，即只靠自由市场机制达不到资源的最优配置。它有狭义和广义两层含义。狭义的市场失灵主要表现在外部负效应效果，垄断生产和经营，公共物品的生产，不对称信息情况下的商品交易，以及社会收人分配不公等问题的调节上运作不灵。广义的市场失灵，除了包括狭义市场失灵的内容外，还包括由宏观经济总量失衡导致的经济波动。
市场不是万能的，所以市场会出现失灵的状况。造成市场失灵的原因很多，广义的市场失灵，主要是由市场机制作用的自发性、盲目性和滞后性引起的。
其实，任何市场体系如果放任自流，都不可能有效运行，市场上总是存在着某些产品生产过多，而其他一些产品生产不足的现象。市场失灵的本质在于人们没有合作行动，而合作是有可能达到帕累托效率的结果的。对市场失灵的原因更详细的分析，主要是从微观经济的角度进行的。微观经济学认为，导致市场无法取得有效结果的原因主要是：①公共物品和外在性产品的存在；②不完全竞争性，诸如自然垄断情况下的成本递减和规模收益递增；③不完全的信息；④不确定性。大多数情况下，市场失灵的根源在于交易成本这一概念中。含市场交换在内的交易的实现并非不需要成本。交易成本包括决策成本、信息成本、讨价还价以及签订契约所需要的法律成本等等，正是由于交易成本的存在，使得上述四个结果必然存在。
（二）表现 1、宏观性失灵
宏观失灵事实上与广义的市场失灵相对应，它主要表现为市场总供求不稳定，发生超额供给或超额需求的宏观经济总量失衡。当存在超额供给时，国民收入以小于充分就业的水平达到均衡，引起生产过剩、经济衰退和大量失业；当存在超额需求时，以货币计算的国民收入增长超过以实物计算的国民收入增长，国民收入超分配，诱发过度需求，引起严重的通货膨胀；当二者交替出现或同时并存时，又引起“滞”和“胀”的交替出现，或“滞”和“胀”的同时并存，也就是人们常说的高失业率与高通货膨胀率共存。出现了宏观性失灵，失业就成了市场经济中一个经常的现象。
2、信息的不完全性失灵
信息的不完全失灵表现为在交易过程中，交易双方对于商品质量、性能等信息的了解程度不同，出现“信息不完全”或“信息不均等”的现象。这种现象在市场持续一段时间后，就会破坏市场机制的优胜劣汰的作用，以至出现了“劣胜优汰”的怪现象。在完全竞争市场下，关于信息的假定可以说是最理想化的。所谓完全的信息或知识，是指生产者及消费者不仅充分掌握市场当前正在出现的情况，而且了解明天、后天会出现的事情。
3．公共性失灵
公共性失灵主要表现在公共物品的问题上。具体表现为在国防、市政建设、生态环境保护、教育和医疗保健等公共部门或准公共部门的产品，不能像面包、电冰箱等私用产品那样，在市场上被自发有效地生产出来。这是由于公共物品消费具有非竞争性和非排他性的特点的缘故。增加一个人消费某种公共物品并不会减少其他人对该产品的消费数量和质量，而要排除某个人对该产品的消费也几乎是不可能的。只要它被生产出来，人们就可以免费使用它，如果强行收费，或不让人们免费使用它，则会使整个社会支付的成本上升或使整个社会得到的好处(福利)降低。
4．垄断性失灵
垄断性失灵表现为市场上出现只有为数很少的几家供应商、甚至是独家垄断的局面，垄断厂商通过操纵物价，牟取暴利，使市场均衡作用失灵。市场本身有一个悖论：市场的良好状态是竞争状态，不管是完全竞争的理想状态，还是垄断竞争这种市场常态，只有保持竞争，市场机制才能有效地发挥作用。可是，在对于规模经济敏感的部门，市场竞争有一种趋势——生产经营规模越大，效益越高。这种趋势导致积聚和集中，导致垄断，从而抑制竞争。在一些行业，如电话、供电、供水等行业中，大规模生产可以降低单位成本，提高收益，即存在着规模经济，一旦某个公司占领了一定的市场，实现了规模经济，就会阻碍潜在竞争者的进入。因为新进入该行业的公司由于生产达不到一定的规模，成本会远远高于大公司，难以与大公司展开竞争。因此，在规模经济显著的行业，特别容易形成垄断，这就是所谓的自然垄断。
5、外部性失灵
外部性失灵是市场失灵中非常普遍的现象，在现实生活中，许多产品和劳务的成本或收益有着显著的外部性。这类产品的生产或消费，可以绕过价格机制直接影响他人的经济环境和经济利益，对他人产生了额外的成本或收益，但并未因此进行赔偿或得到报酬，这些成本或收益在一个企业进行核算时往往不予考虑，一般这种现象称为外部性现象。有外部性特征的产品，其私人成本(收益)与社会成本(收益)是不一致的，其差额就是外部成本(收益)。当某些市场主体的活动给外部(社会或其他主体)带来经济损失(如化工厂排放污水会使养鱼场带来损失)时，通过市场机制的自发作用来调节将难以达到有效配置社会资源的目的。
6．社会公平分配失灵
分配失灵表现为在分配领域，单纯依靠市场机制的自发作用不可能完全实现公正的收入分配。造成这类失灵的原因，与上述几种失灵类型的原因密切相关。一是在存在垄断的条件下，会使价格严重背离价值，从而使部分人获得不合理收人；二是在市场机制的自发作用下，生产要素供求状况的不平衡必然形成要素收入的不合理差距；三是虽然市场交易在原则上是平等的和等价的，但由于人们的资源禀赋不同，收入水平就会有差别；四是由于收入分配具有公共性、外部性等特征，因而市场本身无法保证其公正性；五是在市场纯经济效益的作用下，各经济利益主体追求各自利益最大化的结果，会使收入不均不断拉大，以至出现富者越富、贫者越贫的“马太效应”，贫富分化严重。可见，市场机制虽然也有分配功能，但就公正性而言，它又几乎是无功能的。
二、政府失灵涵义、表现 （一）、涵义
在现实的经济运行中，人们期望政府能办好市场办不好的事，结果却发现政府不仅不能补救市场的失灵，反而降低了社会效益，这种现象就是政府失灵。法国著名经济学家让·萨伊在亚当·斯密的著名的“看不见的手”理论的基础上创立了著名的萨伊定律。该定律有三个要点：一是产品生产本身就能创造自己的需求。二是由于市场经济自我调节的作用，不可能产生遍及国民经济所有部门的生产过剩现象。三是货币仅仅是流通的媒介，商品的买卖不会脱节。萨伊定律的实质是市场经济机制能够确保经济资源得到充分有效地配置，不会发生普遍的经济生产过剩危机。萨伊定律也就意味着政府不是万能的，政府是有限的，所以，政府有失灵的可能。
在斯蒂格里茨看来，政府也会失灵，而正是政府的失灵导致了政府的有限。他认为，政府失灵主要有7个来源：①政府的受委托责任给就业政策带来了严重压力；②这种受委托责任尤其对关注公平的支出政策带来了严重压力；③不完善信息和不完全市场问题作为市场失灵的一个来源在公共部门里是普遍存在的；④和政府的强制力紧密相关的可能的再分配不仅会导致不公平，
而且还会产生不经济的寻租活动；⑤现今政府带给未来政府的有效合同的局限性(无论对于公共部门里的产权让渡规定和民主进程都会产生消极影响的局限性)会带来巨大的经济费用；⑥公共部门里产权让渡的其他缺陷对于有效的激励结构的构建会造成进一步的限制；⑦公共部门里竞争的缺乏会削弱人们的积极性。它是政府经济活动的最后一个普遍的但并不是必然的特征。
(二)、表现 1、政府的政策偏差
要衡量政府的政策是否偏差，首先必须确定政策好坏的标准。评定政策的好坏，取决于一项政策对社会的贡献与社会为它所付出的代价之间的差别。所谓好政策，是指这样一种立法或政府行为：一方面，它带给社会中一部分人的额外满足，大于那些为了支持这种立法或行为而做出牺牲的人所付出的代价。另一方面，由于一项政策的实施，是以放弃若干其他同类政策作为代价的，因此，与其他具有同类特点的政策相比，这种政策所带来的净收益(一部分人的额外收益之和减去另一部分人所付出的代价之和)最大。坏政策的涵义刚好与好政策的涵义相反。
2、政府政策的低效率
这里的政府政策的低效率是指两个方面的内容。第一，是指政府所执行的政策不是最好的政策，即这种政策不能确保资源的最优配置。第二，则是指政府做出决策的时限和效率的限制。
首先，政府政策的选择之所以难以达到最优状态，是由民主决策程序本身固有的弱点决定的：其一，选民和政治家都是经济人。其二，简单多数规则。即使政府提供的政策、方案确实是最好的，但由于选举中较多使用的是简单多数规则，而这种规则最终所体现的也只是中间选民的意愿，所以最终的决策结果也难以达到最优。其三，利益集团的影响。选民的意识常受到组织良好的利益集团的影响，有的利益集团可能还拥有不正当的政治权势，他们利用这种权势影响政府的议案与选民的投票选择行为，从而使政府做出不利于公众的决策。其四，主管部门领导人自身利益的驱动。对于由政府主管部门独立地、全权制定与实施的政策来说，由于每个政府部门或公共事业部门所遵循的政策，通常是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定的，他们的行为具有相当大的自由度和灵活性，有意或无意地为自身的经济利益动机驱动，因而他们对公共利益的理解常常难以真正符合公共利益的要求，其行为也难以最大限度地为增进共同利益而服务。
其次，政府在做出一项决策要比私人部门决策慢得多，因为政府决策存在三个时滞：①认识时滞，就是指从问题的产生到被进入政府考虑的这一段时间；②决策时滞，就是从政府认识到某一问题一直到政府最后得到解决方案的那一段时间，这其中可能会有反复的讨论、争论，政府做出一项决策时需要比较长的时间；③执行与生效时滞，就是政府公布某项决策到付诸实施以致引起社会的反应。任何公共政策都不可避免有上述时滞。时滞的存在使得政府政策也不可避免的存在低效率。
3、政府机构工作低效率，主要表现为三个方面：
一是政府工作缺乏竞争。这是政府机构中普遍存在的问题。由于采取逐级任命的形式，相当多的部门领导没有选票的约束，同时他们又受终身雇佣制条例的保护，不会因为效率低而遭到上级的解雇，因而也就没有压力去促使他们高效率工作。而且，由于约束政治家个人活动的限制体制不以盈利为目的，提供公共服务的各部门之间不存在竞争，因此，政府官员拥有的自由比私人企业经理要大得多，而过多的自由又使他们缺乏提高效率的动力。二是缺乏降低成本的内激励，使得政府没有动力去降低成本。这有客观和主观的因素。从客观看，由于政府部门的活动不以盈利为目的，而以实现政策目标为主，所以大多不计成本，即使计算成本，也难以精确化，这样就有形或无形地促使政府部门对公共物品的供给，超出社会财富最优分配时所需要的数量，因而导致社会资源的浪费。 4、政府部门的自我扩张
是什么原因导致政府支出的相对规模迅速增长呢?公共选择学家谬勒从各个方面分析了政府扩张的原因，他认为，政府扩张有五种类型：①政府以供给公共物品和消除外在效应为惟一职能时的扩张；②政府作为收入与财富的再分配者时的扩张；③利益集团存在时的政府扩张；④官僚机构与政府扩张；⑤财政幻觉与政府扩张。财政幻觉的要点是，假设选民用他们所支付的税款来
测量政府规模，这时政府可以采用让选民意识不到税收负担在增加的办法来扩充政府支出。政府支出的扩张会导致财政赤字，而财政赤字又会导致政府部门的扩张。5、政府的寻租活动
在经济生活中，租金概念是到处存在的。一般而言，租金是稀缺资源的使用转让费，即自用所得与他用所得之差。天然稀缺的资源存在租金，可以促进稀缺资源的最优配置，但是，认为短缺的资源存在租金，则会人为提高经济生活的非生产性成本。寻租活动就是指寻求人为短缺资源的租金，也就是人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租活动可以采取合法的形式，也可以采取非法的形式。合法的寻租活动如企业向政府争取优惠待遇，利用特殊政策维护本身的独立垄断地位；非法的寻租活动如行贿受贿，走私贩毒。现代社会中最多见的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动，自由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动会使政府决策和运作受利益集团或个人所摆布。
上述政府失灵的种种类型，是公共选择理论的学者根据美国政府的基本情况，通过分析得出来的。它对分析我国政府经济行为具有一定参考价值，但不能机械照搬，因为两个国家的政治制度极不相同。 三、市场和政府失灵的解决
在分析了市场和政府的失灵以后，我们在现实上面临着这样的二难选择：是市场?还是政府?在两者之间简单地做出选择是困难的。
西方学者有两种观点，其中一些人是从技术性角度来看问题的，他们认为政府失灵是技术上的缺陷，并不是不可救药的，而政府对市场体制的补充是必要的，因为政府的失灵不过是技术故障，是可以通过自身的努力得到补救的，尽管做到这一点很难。但是，政府经过努力，是完全可以使工作做得更好的。这是自由主义经济学派的主张，其代表人物是萨谬尔森。保守主义学者则认为，政府是无能的，市场万能，政府失灵是必然的，其缺陷是不可救药的。市场虽然有不完善之处，但经过努力完全可以得到纠正。政府干预的结果往往是成事不足，败事有余，不仅不能纠正市场的失误，更破坏了市场的正常运行，公共选择学派是这一方的代表。事实上在现实中，我们应当追求一种中庸之道，当我们的市场面临危机时，政府就应当力所能及的承担起补充市场的责任；当我们的政府面临失灵问题时，就应该充分借助市场机制的作用。从逻辑上看来，政府与市场的关系应该首先是市场先于政府，市场的毛病要政府来克服，这也许是比较好合理的方法。
2． 3政府经济职能与政府发展 一、政府经济职能 （一）政府的配置职能
政府参与资源配置的理由是市场在实现资源配置方面的不完善。政府参与的目标，是通财政等手段弥补市场的缺陷，使社会的人力、物力、财力等等稀缺的资源得到有效的利用，以满足全社会成员的需要。实现这一目标的过程，也是对人的需要的一个选择和排序的过程。
资源配置包括的范围很大，在国民经济各个领域中、人力、物力、财力资源都有一个合理配置的问题，—般来说、各类配置有其不同的结构。从政府的观点看、一般主要考虑的是较高层次的配置。
1、区域间的资源配置。区域间的资源配置向来都是国民经济发展的一个重要问题，例如我国沿海地区与内地的资源配置；美国雪带(东北部工业发达的各州)和阳光带(南部和西部以农业为主要产业的各州)之间的资源配置，都关系着经济整体的发展和社会的稳定：当市场机制不能有效地实现合理的配置时、政府就有必要采取措施促进地区间资源的有效配置。
2、公共部门和私有部门之间的配置。政府的经济活动空间府当有多大，经济学家的意见存在着比较大的分歧：有人认为政府部门生产的东西太多；有人认为太少；有人认为政府市场各自产出的划分是基本适当的，但政府部门内的产出结构不当；其实这些分歧反映了人们对公私部门产出的相对价值的评估，公共部门产出的机会代价，是牺牲了的私有部门产出；私有部门牺牲的
产出可能是生产品或消费品，而公共部门获得产出也可能是生产品或消费品。这就产生一系列的问题，需要政府进行协调。 2、 消费与投资之间的配置。消费品是指那些在生产后短期内耗失经济价值的商品(或劳务)。如面饱和牙膏；投资品是指那些在
生产后长期存在经济价值的商品(或劳务)，如机器和房屋。这种区分的意义在于：一个经济总体在任何时期的生产能力要依靠前期的投资品，这就是说，投资促使经济增长。西方学者的所谓投资品的内容广泛，包括有形的和无形的．如房屋、机器、劳动力训练(人力投资)、研究与开发(技术改进)等，都算投资品。在特定的时期，消费与投资的总数是—定的，当投资为0时，消费为最大；若消费为0时，则投资品最大：如果消费最大化了，则经济总体的资本和生产能力经济增长成为负数。 （二）政府的收入分配职能
1、生产要素之间的分配。收入在劳动、土地、资本(指利息和利润收入)之间的分配，在经济学上—个“由来已久的问题”，长期以来，两方学者对要素间的收入分配也影响到的研究分析、积累了大量的文献。在现代西方国家，收入分配和投资决策虽是私人部门经济问题。但收入的要素之间的分配也影响到投资率和经济增长等宏观方面，因此，问题就复杂化了，因为投资不仅仪增加物质资本，而且产生人力资本；于是、原来划归劳动收入的那部分国民收入，就称为人力资本收入。在经济活动，政府通过财政措施影响物质资本与人力资本这两种投资形式之间的资源配置，从而影响总投资率。
2、各收入阶层的家庭之间的分配。根据劳伦兹曲线，我们可以看到总个人收入偏离收入分配的完全平等程度。它代表各种不同的实际情况，显示低收入阶层的人得到总收入的百分比小于其人口的百分比，而高收入阶层的人得到总收入的百分比大于其人口的百分比。对此，为实现社会的公正，保持经济的稳定发展，政府可以采取财政政策等措施，来影响各种收入阶层家庭之间的分配。
3、当代与下代人之间的分配。减少当前消费而增加投资，不仅是—个资源配置问题，也是一个收入分配问题，是一个在时间阶段之间的收入分配决策问题。任何一代人如果不消费尽全部资本，就有资本积累留给后代，就增加后代人的收人。当然当代人保存自然资源、增进儿童福利、发展文化教育、提供医药卫生等也是造福后代。另一方面，年轻一代照顾丧失生产能力年老一代，也具有收入分配的意义。政府通过财政政策影响两代人之间的收人分配的措施有许多种方式。 （三）、稳定经济的职能
1、
政府财政政策的稳定功能主要表现在就业和物价方面。就业和物价总水平取决于总需求的水平。总需求水平是广大消费者支出决策的函数，消费者决策则依靠许多因素，诸如过去和现在的收入、财富地位、信用的可获得性和经济前途的展望等。在某些时期，支出水平也许不能保证劳动力充分就业和资源充分利用，而工资和物价又具有不易下降的僵硬性、这时市场自动调节机制失灵、政府通过财政扩张政策负起提高总需求的任务。而在另一些时期内，支出水平时能超过高就业水平所能取得的产出，因而促成物价上涨，这时政府通过财政紧缩政策来减少总需求。
2、政府财政政策的稳定功能与国际收支相联系。现代国家的经济不是孤立的，而是通过贸易和资本流通相联系的。—些影响国内收入和物价的政策，会影响其国家的输入、输出和国际收支，从而影响一个国家在国际间的经济地位。因此，一个国家的稳定政策还要考虑到复杂的国际经济环境。
3、府财政政策的稳定功能关系到国民经济增长。在—定的人口和生产力增长率之下，支出的水平必须作相应提高的调整，以使需求扩展到与潜在产出相符。为达到这一目的，需要政府通过财政政策作周期性调整。此外，政府可能不接受市场力量决定的潜在产出增长率，而要影响这个增长率。因为增长率有赖于资本积累率，所以储蓄率和投资激励就具有战略重要性。
（四）、政府的调节职能
1、设计管理和限制。政府通过它们，来提高社会范围内某些群体的福利水平，以保护他们的利益。政府主要诸如立法反对垄断，设置机构保护消费者免受诈骗，规定各种工作条件，安全指数等等。
2、价格和收入政策。政府主要用它们来调节货币供应，公用事业设备的价格以及国有行业的价格等等。 二、政府的发展