基于国际案例的上海公共文化服务平台建设研究 倪翔
第一章 公共文化服务的概念和理论基础
２００６年９月，《“十一五”时期文化发展规划纲要》首次明确提出“公共文化服务”的概念，把加强“公共文化服务”作为下一步文化建设的重要组成部分。在学术界，目前还没有对于公共文化服务概念的统一定义,理论体系也并不完善。
第一节 公共文化服务的概述
一、公共文化的概念
文化是指人类活动的模式以及给予这些模式重要性的符号化结构。不同的人对“文化”有不同的定义，通常文化包括文字、语言、地域、音乐、文学、绘画、雕塑、戏剧、电影等。大致上可以用一个民族的生活形式来指称它的文化。从本质上来讲,文化具有“社会交往意义上的公共性”，公共性是文化的重要甚至是核心属性。[1]对于城市而言，北京大学教授李杨认为城市文化公共性问题不是城市自身问题，它和国家政策、城市发展的目标息息相关，城市公共性的匮乏决定了国家公共性的匮乏。[2]
公共文化属于文化的一种特殊范畴，它既具有表层文化所体现出来的物质形态，又具有中层文化和深层文化所折射出的精神内涵和人文内涵。[3] 从内涵来看，公共文化是整体性、公开性、公益性、一致性等内在公共性的文化，它体现着人们群体的公共观念和文化价值,目的是追求文化的和谐发展以及文化整合。从在具体形态上看，公共文化主要表现为以文化馆、艺术馆、图书馆、博物馆等公共文化场所为载体,实现群众参与、资源共享的文化。就公共文化的本质而言，中国社科院公共文化学者王艳芳指出，公共文化是用优质文化引导大众精神消费，培养长期需求，同时关注边缘文化与主流文化之间的张力和差距，关注弱势，扶持原创，提升本土文化的活力和影响力，以期提高公民素质、增强公民文化认同。[4] 根据哈贝马斯的观点，公共文化还有社会整合的作用，市民社会的公共文化是与经济、政治领域相互独立而又牵制，它作为一种无形的力量将积极文化价值观和生活方式潜移默化地规范社会成员的行为，通过群体性的文化活动协调社会成员之间的矛盾和冲突以维护社会安定。[5]
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二、公共文化服务的概念
公共文化服务是政府公共服务体系的组成部分。公共服务，是当前公共行政和政府改革的核心理念，主要包括公共设施建设，发展科教文卫事业，为公众参与社会政治、经济、文化活动等提供服务保障。公共服务强调政府的服务功能，强调公民的权利。公共文化服务是指以政府部门为主的公共服务部门向社会提供的、以保障公民的基本文化权利为目的、向公民提供公共文化产品与服务的制度的总称。
目前国内学者对于“公共文化服务”这一概念的理解趋于一致。闰平(2007)认为，公共文化服务体系是政府主导，社会参与形成的普及文化知识，传播先进文化，提供精神食粮，满足人民群众文化需求，保障人民群众文化权益的各种公益性文化机构和服务的总和。
[6]
曹爱军(2008)认为，公共文化服务是政府公共服务的重要组成部分，包括“公民基本文化
权利”和由此产生的“公共文化需求”与满足公共文化需求的“公共文化产品与服务”。[7]王霞(2007)认为，公共文化服务体系是以政府为主体创办的，非赢利性的，传播先进文化和保障大众基本文化需求的各种文化机构和服务的总和，旨在满足大众的多层次，多样化，整体性的公共利益\。[8]王春娥(2009)在对公共文化服务体系中的主体研究中，将政府这个比较泛化的概念进行了细化，提出主导主体是各级党委，政府以及各级文化行政部门，执行主体是公共文化服务的执行机构，单位与组织；参与主体是提供公共文化服务的社会组织，企业及个人。[9]
三、公共文化服务的构成
第一，公共文化服务提供主体。政府，作为公共文化服务的提供者和公共文化服务的管理者，理所当然地成为公共文化服务的构成主体。一方面，政府要制定公共文化服务体系建设的大政方针，战略规划，提供必须的资金，人力，政策方面的扶持和保障；另一方面，政府要引导社会力量参与公共文化服务体系的建设，实现公共文化提供主体的多元化，鼓励市场中有序，公平的竞争，从而提高公共文化建设的效率。
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第二，公共文化服务对象与客体。全体公民作为公共文化服务的对象与客体，原则上享有平等的公共文化服务的享受权利。然而，受制于地理环境，所在地域经济社会发展状况等客观原因，事实上在服务享有状况上存在客观差异，且城乡差异较为明显。
第三，公共文化服务主要内容。—般认为公共文化服务所满足的应当是人民群众基本而非所有的精神文化生活需求。具体而言，公共文化服务体系包括：基础设施建设、产品及服务供给、组织支撑、人才队伍建设、政策及经费保障等。[10]
第四，公共文化服务评估监督。公共文化服务评估监督是定期对于公共文化服务的建设及运行情况，实行客观，有效的评估和反馈，以保障公共文化服务的均衡发展和公共文化设施利用效率的有效提高。评估对象包括公共文化服务机构收支分离结构，年报，财务审计，综合绩效审计等多个方面。
第二节 公共文化服务供给的理论基础
一、政府主导型理论基础——公共产品理论
(一)公共产品理论框架[11]
根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。美国经济学家保罗·萨谬尔森曾在《公共支出的纯理论》(Pure Theory of Public Expenditure)—文中首次使用“公共产品”的概念。他认为，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少。由于市场失灵状况的存在,不完全竞争和外部效应等生产或消费无效率的情况在市场经济中普遍存在着,政府的干预,由政府来提供公共产品是保证经济正常运行的唯一手段。
（二）公共产品特性
相比私人产品，公共产品有三个显著特性：非分割性，非排他性，非竞争性。
非分隔性
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公共产品的消费是保持其完整性的前提下，由众多的消费者所共同享用的。所有消费者所享有的公共产品，为同一完整产品，不可分割。例如，新闻媒体所提供的资讯信息是无法分隔的。
非排他性
非排他性是指产品在消费过程中所产生的利益不能仅仅为某个人或某些人所专有，也就是某些人的消费过程要将其余人等排斥在消费过程之外，不让其余人等享受这一产品的利益是不可能的。比如，当—位观众观看街头的演出时,并不能排除其他人也站在街边观看演出。
非竞争性
非竞争性是指某一产品不会因为一部分人对该产品的消费而影响到另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益行为不会影响其他人从这一产品中受益行为的发生，受益对象之间不存在利益冲突和对立。例如，国防保护了所有公民，其费用以及每一公民从中获得的好处不会因为多生一个小孩或出国一个人而发生变化。
消费的非竞争性体现在两个方面：首先，边际生产成本为零,在现有的公共产品供给水平上，新增消费者不需增加供给成本。（如灯塔等）其次，边际拥挤成本为零：任何人对公共产品的消费不会影响其他人同时享用该公共产品的数量和质量。个人无法调节其消费数量和质量。
由于公共产品具有非分割性，非排他性和非竞争性的特征，在公共产品消费中人们存在一种“搭便车”动机，即每个人都不想付出或者少付出成本来享受公共产品。因而，即使某种公共产品带给人们的利益要大于生产的成本，私人也不愿提供这种产品。在这种情况下，政府不得不担负起这种职能,以保证在需求普遍存在时能够提供相应的供给。 至于公共产品的供给价值，公共产品理论提出了效用一费用一税收的价值衡量程式，即以税收作为衡量公共产品供给的“价格”，人们享用公共产品和服务就需要付出相应的“缴税”代价，从而连接了公共产品的供应成本和收费。按照边际效用价值论的相关观点，公共产品被赋予“主观价值”，这使得社会能够采用统一的货币尺度来衡量公共产品的供应成本和运用效果之间的关系。在公共经济活动中，存在着广泛的市场失灵，政府应发挥中心作用，依靠财政收入和支出，为社会提供更多的公共产品和服务，进行社会资源的配置和调节市场需求的活动。
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（三）政府公共文化服务供给
公共文化由公民共同享有，无法因某个体需要而分割开来，必须作为一个整体，保持其本身的完整性，这一点体现了其非分割性。人们在消费公共文化时，无法排除他人消费该种产品或排除成本很高，这一点体现了其非排除性。当人们消费某种文化产品时，若有其他人同时消费，并不会增加供给成本，即边际生产成本和边际拥挤成本均为零，这一点体现了其非竞争性。此外，李楠楠（2012）指出公共文化还具有持久的外部性和产权的公共性和难交易性。她认为，外部的持久性体现在：公共文化产品不同于一般的物质产品，它作用于人的精神。对于一般物质产品而言，一旦其外部形态消失，这种物品的影响短暂时间之后就消失了，而公共文化对于公民精神的影响，却会在其外部形态消失后，产生持续且深远的影响。比如，一场公共演出，在演出散场后，却可能产生深远的社会影响。 产权的公共性和难交易性则，则是源于公共文化的非分割性，非排他性和非竞争性，使得人们在消费公共文化产品时，会产生强烈的“搭便车”的心理，使得公共文化产品很难收回成本，使得私人不愿意提供公共文化产品。政府也因此理所应当地成为公共文化产品提供的主体，也因此，其产权变得有公共性特征，难以交易。在公共产品理论的框架下，政府应通过税收的方式，来募集公共文化领域建设的资金，同时担负其公共文化的供给和管理的双重责任。
[12]
二、政府服务型理论基础——新公共服务理论
（一）新公共服务理论框架[13]
在经历了传统公共行政理论和新公共管理理论后，美国著名公共管理学家罗伯特·丹哈特，在《新公共服务：服务，而不是掌舵》提出了新公共服务理论的新型公共管理理论。 新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。
新公共服务,本质上是在政府按照以公民为中心的理念治理国家和社会。与新公共管理理论不同，新公共服务理论不以经济学理论和私营部门的管理方法为基础,而是以公民权理论、组织人本主义和话语现论、社区和市民社会的理论为理论基础。新公共服务理论的特
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