基于国际案例的上海公共文化服务平台建设研究 倪翔
第二章 公共文化服务供给模式的国际案例分析研究
世界各国由于传统、国情的差异，形成了不同的公共文化服务制度与模式，归纳起来主要有三种：其一，政府主导模式；其二，政府与民众组织的分权化(Decentralization)模式；其三，民间主导模式。
(1)政府主导模式。
这种模式中从中央到地方政府均设有文化行政管理部门，有垂直领导关系和非垂直领导关系，各级政府文化部门文艺团体进行有限的资助并提供比较完善的公共文化服务。此种模式以法国和日本为典型代表。
(2)政府与民众组织的分权化(Decentralization)模式
。
政府以“一臂之距” (Arm’slength)与民众组织合作，将文化资源进行分配，并共同管理文化事项，提供文化服务，此种模式以英国、澳大利亚为典型代表。“一臂之距”这一概念用到公共文化政策上多是指政府对公共文化拨款的间接管理模式，它要求政府对公共文化采取一种分权化的管理体制，“一臂之距”原则的基本要义便是从集中管理到分权管理。
(3)民间主导模式。
政府没有正规的文化行政主管部门，主要以政策法规营造良好文化生态，鼓励各类文化团体或机构自我生存。政府财政对文化的投入主要通过各类准行政机构进行分配，这种机构通常被称为“国家艺术理事会”。非政府组织或非营利机构是开展政府公共文化服务的中坚力量，此种模式以加拿大、美国、瑞士为典型代表。民间模式主要有以下三种种：（1）“政府引+社会力量投入”的政策引导型参与模式；（2）“政府参与+市场化运作”的公私合作参与模式；（3）“政府监管+民间力量自发”的群众自主型参与模式。
本文主要就政府与民众组织的分权化模式和民间主导模式展开研究。
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第一节 英国“一臂之距”式三级行政分权公共文化服务供给模式
在英国的公共文化服务体系中，英国的中央政府和地方政府承担着“赞助人”的角色。 英国公共文化供给模式，本质上是政府与民众组织的分权化模式，秉承“一臂之距”的管理原则。《芬兰文化政策》指出，“一臂之距”原则有“垂直”和“水平”的两种分权向度。
一、垂直分权与水平分权的供给结构
所谓“垂直分权”涉及中央政府与其所属行政部门和各级地方政府的纵向分权关系：即一方面，中央政府将文化政策制定和实施的主要权力以及部分文化拨款的责任交给其所属的文化相关部门；另一方面，它还要求各级地方政府行使相应的权力或承担相关的责任。 英国政府提供公共文化服务最突出的特点是其三级文化管理体制， 最上层中央政府， 中间一层是地方政府和各类非政府性质的公共文化管理机构，基层一级是经费的使用者，也就是一些基层文化、艺术委员会、理事会。这三级机构，相互独立，并没有垂直的行政领导关系，但由于具有全国统一的文化政策、经费分配方案使他们紧密地联系在一起，成为一个不可分割的整体。
“水平分权”是指各级政府与文化方面的非政府公共组织的横向分权关系。这类组织是介乎政府与具体文化单位之间的一级中介机构。它有两个基本特性：其一，这类组织通常接受政府委托，为政府提供文化政策咨询，甚至向政府提供文化政策设计，并策划具体的文化政策实施方案。同时，它还负责把政府的部分文化拨款落实到具体文化单位。就此而言，它是代理政府具体管理文化的准政府组织。其二，这类组织往往由艺术方面和文化产业方面的中立专家组成，它虽然接受政府委托，但却独立履行其职能，从而尽可能使文化发展保持自身连续性，避免过多受到政府行政干预，这些非政府组织之间通常不具有隶属关系。
但作为受资助对象的文化机构、团体或个人并非仅仅依靠政府的财政支持就能生存，一般來说，即便某个机构能够长期获得财政支持，也最多只能达到维持生存所需资金的30%左右，也就是说，剩余的大部分还是要靠这些文化机构自己筹集。同时，非政府公共文化管理机构还要通过各种方式监督那些文化团体或个人使用资金的情况，以使得政府的资金达到最佳的使用效果；而且会对受助团体进行年度评审、五年评审等，以确认将来是否继续向其提供资助。
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二、多元化的资金来源——公益彩票基金
英国的文化，媒体和体育部，并不对公共财政在公共文化领域的投入做出直接干预，而是通过英国艺术委员会，来向各公益性的高雅艺术团体，分配来自于政府的公共文化服务投入。除了政府的财政投入外，英国通过公益彩票基金来募集资本，且政府财政投入逐步降低，公益彩票基金投入逐年增长。英国艺术委员会在2010~2015年对公共文化的资金分配规划中，财政补助金的金额下调比较明显，从2010~2014年的4.487亿英镑，下降到2014~2015年的3.494亿英镑，降幅超过20%，而来源于彩票公益基金的投入，从2010~2011年的1.414亿英镑，上升到2.22亿英镑，几乎翻倍。资金来源比例的变化，说明英国政府直接生产或提供公共文化产品与服务的力量在减弱，而财政投入更多是发挥间接生产或提供，以引导社会资本进入公共文化领域的作用。
三、公众参与其中——公众巡演
英国政府支持文化机构维持现存观众并发掘新观众的经营手段，例如一些可能会吸引公众观看的巡演方式，更是受到英国政府的支持。同吋，英国政府积极加强同博物馆、艺术馆、美术馆等的联系，增加各种视觉艺术的巡展，以扣展这些文化机构在公众生活中的比重，向公众灌输文化、艺术理念；各种形式、风格的艺术庆典活动也很受英国政府的欢迎。
这种努力使公众参与到公共文化体系中的做法对公众整体文化水平的提高起到了很大的作用，也为各个地区:带来了新的经济增长点，正在形成一种政府、公众共同努力提高公共文化水平的良好氛围。
四、分权结构下的多部门配合
中国政法大学王天铮认为：英国模式是在分权结构下，多个政府部门联合支持公共
文化事业的方式。以伦敦市公共文化服务为例。伦敦市政府非常重视各文化机构之间的协调合作，以及文化机构与非文化机构之间的协调合作。《伦敦市长文化发展策略草案》明确指出，市长工作的一个重要目标就是确保文化行业的各机构能够相互协调，共同发展伦敦文化。市长还将负责文化相关机构与其他相关机构（如伦敦管理局的职
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能部门、伦敦发展署、城市政策局等）的合作。他还将与许多在伦敦负责实施文化服务的机构紧密合作，包括中央政府、国家文化机构、彩票分配机构、伦敦政府办公室、伦敦政府协会、区域文化机构、伦敦的文化协作文化战略组、伦敦各区镇的文化组织和文化从业者、商业界、慈善机构、教育和培训部门、健康部门、自愿服务机构、交通、警察、消防等。在伦敦市政府文化发展规划实施的过程中，其合作伙伴除了上面提到的机构以外，还包括国家有关政府部门、国家文化经纪公司、文化赞助者、地方文化行业协会、地方文化经纪公司、伦敦的自治镇，以及其他文化组织的参与者和文化产业。伦敦的文化发展是所有这些机构协调合作的结果，而市长的职责就是协调机构间的关系，使他们更好地相互配合。
五、英国模式新趋势——用信息中心来建设公共文化服务队伍
伦敦市政府非常重视公共文化服务队伍建设，在市政府的官方网站上专门开辟了志愿者栏目，市长会亲自撰文鼓励市民投入到志愿者队伍中来。
为了鼓励群众都来做志愿者，英国和伦敦市政府通过建设信息中心的方式，提供了3种非常便捷的途径，使群众能够快速地找到喜欢的志愿者工作。其一，英国建立了全国性的志愿者数据库，英国所有需要志愿者的单位都将相关数据传输到数据库上，市民可以通过对相关关键词的搜索来找到合适自己的志愿者职位；其二，联系当地的志愿者中心，通过输入自己所在地的邮编，就能查找出居住地周边哪些机构需要招募志愿者以及志愿者的职位要求等，这种途径极大地方便了一些上班族，他们可以在下班后或者周末就近担任一些机构的志愿者；其三，按照全年的时间顺序，可以查阅到伦敦全年有哪些重大的文化活动需要志愿者，这有助于对某类文化活动有兴趣的人参加到志愿者的队伍中来。
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第二节 美国非行政干预完全市场型公共文化服务供给模式
美国的联邦政府及地方政府在公共文化服务体系中的角色主要是“便利提供者”，而非行政干预者。如果社会公众能够自发形成对某种公共文化产品的需求,并且市场能够自发地回应并加以满足，政府就不干预；只有在不能够自发形成需求，即市场不能自发调节的时候，政府才干预。但需要注意的是，此时政府并不会直接干预，而是通过建立或委托专业的机构来操作。诚如美国著名学者哈里·希尔曼-沙特朗和克莱尔·麦考伊所述:“政府决定提供支持的总金额，但不决定哪些机构或艺术家应该获得这些支持。委员会成员由政府指定，理事们肩负着完成其捐款划拨的责任，并且不受执行当局的日常利益影响。通常， 委员会根据经过一套评估体系检验的专业艺术家的建议，来制定拨款决策。随着该社会的艺术形式和风格的变化，这些政策也会趋向于动态发展。”
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一、政府扮演的角色——便利提供者
美国的联邦政府及地方政府在公共文化服务体系中的角色主要是“便利提供者”。它们会对文化艺术的发展提供资助，但并非直接拨款给某个文化机构,，而是通过一些社会中介组织，如国家艺术基金会、国家博物馆图书馆学会和国家人文基金会等，间接地、科学合理地分配给其所需的部分资金。这就是典型的文化基金会制，是由非政府组织与国家合作，通过政府对项目进行资助或企业、私人的捐助而设立的非营利性文化管理机制。文化基金会通常比政府更能满足公众差异化文化需求，并且能够对政府的文化职能进行补充。它通过对文化政策施加影响，在政府与社会之间建立起一条良性互动的渠道。政府通过文化基金会组织，以协议的方式对公共文化部门提供基金，并以税收政策引导社会捐助公共文化部门，以此来促进公共文化事业建设。公共文化基金会制是目前美国公共文化部门普遍确立的一项制度，几乎所有的公共文化部门都会设立自己的基金会组织。
二、多元化的资金来源——税收优惠引导企业基金会、非营利性组织
美国政府通过税收优惠、减税、补贴等各种措施，来鼓励个人、企业支持公共事业的发展,，并采取了颁布诸多法律来保护捐赠者的利益。种种努力终于在美国形成了民间捐赠盛行的社会风气，个人捐赠、企业捐赠、基金会捐赠为美国文化机构的生存和发展提供了充足的资金支持。
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