青岛海信网络科技股份有限公司 . 有爱 科技也动情 4 青岛市公共安全应急指挥系统建设需考虑的关键因素
4.1
公共安全应急指挥系统的业务协作压力和面临的问题 公共安全应急指挥系统是一个涉及协调广泛的跨职能、跨地域的专业资源，在事件处理过程中需要保持持续动态的资源分配和流程重组，并具有高效决策协调能力的一个综合城市应用体系。这就需要该系统是具备良好的业务协作环境的一个体系。由于目前大多国内城市的公共安全应急指挥系统的缺乏综合规划和组织体制保障，使得通信与信息领域存在网络割离、应用隔阂的情况，造成该系统在实际使用中通信与信息应用时常发生互为冲突、相互干涉的现象，例如：事件相关的话务与数据无法同步传递；各业务单位孤岛应用无法互联互通等。这就给公共安全应急指挥系统带来了业务协作的压力，也大大降低了公共安全应急指挥系统的功效，产生“联而不动，无法共生”的问题。
借鉴美国911应急体系和欧盟112应急联盟的体系框架和实践经验，一个城市的公共安全应急指挥系统必须打破行业职能条块分割的状况，构建起一个信息即时共享、资源统一调度，多极协同响应，集成战略预防和战术应急为一体的平台，才能取得有效保障城市
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青岛海信网络科技股份有限公司 . 有爱 科技也动情 安全、改善应急响应速度和处理能力、整合资源并提高资源使用效率的成果。因此，在规划建设公共安全应急指挥系统时一定要考虑并解决好以下问题：
4.1.1 体制问题
从国内的目前应急联动实践情况来看，公共安全应急指挥系统建设遇到的首要问题不是技术问题，而是体制问题。建立公共安全应急指挥系统后，政府的各主要应急反应业务被统一到一个平台上 处理，从而大大提高了各部门之间的协同程度和应急反应速度，但同时也带来了许多体制方面的冲突。
由于政府管理体系仍是树形的垂直架构,其行政理念是对上负责，而应急联动的快速反应机制需要的是以应急联动中心或事件为核心的扁平结构，其运作理念是对事件直接负责。指挥结构与管理结构不统一，在指挥过程中出现权职划分问题，遇到重大问题往往部门说了算，而不是应急联动中心说了算，而出现责任事故时，应急联动中心又首当其冲。
从各部门业务处理过程来说，由于事件性质不同，各个部门在自身的工作实践中已经形成了一套行之有效的指挥方法和过程，指挥的理念、指挥要素、指挥过程、指挥资源都有各自的特点，业务集中后，如何将这些指挥要素协调起来，确实是一个需要精心考虑的问题。因此，如何定义应急联动中心在政府现有体系中的地位，并确立与其他部门的职、权、利关系，是保证应急联动中心有效运作的关键。
指挥的基础是通信与信息，应急联动首先要实现通信联动、信息联动。但是，如果部门之间的权利与责任关系不明确，就会给应急联动指挥的信息采集与通信交换带来诸多麻烦，毕竟，信道和数据是各部门的关键资源，出于对通信与信息安全的考虑，或出于对本部门地位的考虑，加上有些部门本来就受到行业法律和文件约束，造成应急联动中心无法取得指挥所需要的数据，而应急联动中心也没有相应的预算去获取相应的数据资源。
人员的管理问题。应急联动一般采取的是统一技术平台下各部门联合办公的方式，由于人员来自各个部门，工资、福利、考核等还是立足于原先的管理架构，并没有体现应急联动中心对人员的直接管理，因而，应急联动中心在管理方面缺乏必要的权威，造成公共安全应急指挥系统运维困难。
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青岛海信网络科技股份有限公司 . 有爱 科技也动情 公共安全应急指挥系统是高度复杂的系统工程，必须建立城市应急体系，设立专门机构，组建职业队伍，制定相应的职责、权力和流程方案，青岛市也应该在建设应急体系的同时组织政府和民间机构，开展应急联动的体制、管理、运营、决策、考核等多层次的研究，构建切实可行的应急联动业务模型、部门协作模型、管理与运营模型，通过不断改进和完善，逐步理顺政府应急联动的体系。
4.1.2 指令畅通问题
以往公共安全应急指挥系统设计时对应急联动中心的内在要素考虑比较充分，而对于应急联动中心之外的要素考虑不够，因而，在出现重大紧急事件时，应急联动中心内部虽然有良好的系统支持，但高层决策部门和一线指挥部门往往采用相对传统的指挥手段，一线部门信息获取与协调指挥的效率与应急联动中心不匹配，形成了上下指令的不通畅，这在一定程度上制约了应急事件的快速协调和处理能力。
要发挥上下左右各部门的作用，必须构建一个覆盖全面的指挥网络，组成立体化多层次的指挥体系，才能发挥整体作用。
多层次立体化的指挥体系应包括：
核心决策系统：供最高决策层使用，其主要职责是在平时发挥指导作用，出现重大事件时直接指挥；
中心指挥系统：即基本应急指挥系统，是指挥体系的核心系统，承担基本的指挥职能。 分中心指挥系统：主要根据属地原则和专业原则，接受中心指挥系统发来的指令，对事件进行二级处警；
一线事件处理系统： 协助对中心指挥系统，和对特定区域事件进行处理，并向中心或分中心指挥系统作反馈，在统一多层次的指挥体系覆盖下，不同层次的指挥系统承担不同性质、不同专业、不同地区的事件处理，并形成分工协作的关系，应急指挥的所有环节都得到有效连接，从而保持对突发公共事件的高度敏感和快速反应。
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青岛海信网络科技股份有限公司 . 有爱 科技也动情 4.1.3 系统平台化问题
公共安全应急指挥系统的业务处理范围主要覆盖公安、交通、消防、医疗急救、水电气、自然灾害、生产事故等，与以前的状态相比，已经有了巨大的进步。但是从系统设计的角度看，事件的处理还是按照原有业务条线的模式进行,缺乏通用的核心处理模型，因而系统的综合业务支持能力比较差。
从国外公共安全应急指挥系统建设情况看，面向具体事件的指挥系统的市场空间越来越小，主流的公共安全应急指挥系统都是平台化的系统，系统设计都面向通用的指挥流程，而不是面向特定事件，系统除了支持一般的城市应急事件处理外，在特定领域，如机场、港口、城市交通、边境控制、大型活动等方面都具有很好的适应能力。其根本原因是平台化的指挥系统，可以随时在系统中设定新的业务控制逻辑、增加事件处置资源，使系统很快就具备了处理新事件的能力。
综合的业务支持能力是公共安全应急指挥系统成熟化的一个重要标志。目前，国内系统存在两个方面问题，一是业务规范性问题，没有业务规范性，就不可能有统一的业务处理逻辑，因而也就不能可平台化、通用化；二是技术支撑能力不足的问题，系统结构的开放性和灵活性不到位。
4.1.4 知识管理问题
接处警人员要能够对报警等突发公共事件、重要案件迅速地做出正确决策，需要掌握大量的事件专业知识和背景知识，如行业、地理、交通、法律法规、警力部署等，但是这些大量的知识对指挥人员来说单靠记忆是无法实现的。因此，公共安全应急指挥系统建设需要解决好指挥知识的问题，以保证在紧急情况下，系统能够向指挥人员提供充分的相关知识支持，避免出现重大差错。这个问题归结起来就是指挥智能化问题。指挥智能本质上是专业知识采集、存储、激活和运用等问题，从技术上，应包含以下几种知识形态：
预案：指挥部门根据经验积累，对各类事件总结出一套行之有效的处理方案，使事件处理更为程序化，当事件发生时，有一套现成的方案供处警员参考。
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青岛海信网络科技股份有限公司 . 有爱 科技也动情 规则：定义和维护指挥过程中自动化处理事务所需要的规则和策略，如事件分配策略、子事件产生条件、消息触发条件、数据域之间的一致性关联检查规则等。
向导：通过提供问答脚本，提高接警员或处警员快速协助报警人的能力，或对某一呼叫作出决定的能力，接警员可按一组问题依次进行提问，一旦有了应答，便可将事件有关的信息记录下来，再根据所作的应答，决定下一个问题。
专业计算：提供指挥和行动过程所需要的特定参数计算功能，如最佳追击路线、污染扩散预测等。
上述的知识只是静态的知识，在紧急情况下，还远远不能够化解知识瓶颈所带来的风险，因此应急联动中心还需要借助各种通信网络，及时与相关领导、专家进行会商、评估，实现有效的动态智力集成，共同化解风险。
4.1.5 接处警流程问题
在面对涉及多个部门的复合型事件时，正确选择接处警模式、联动模式非常关键。这个问题的本质就是如何确定应急联动中心接处警流程问题。目前国内公共安全应急指挥系统所采用的处理流程主要有：
接处合一模式：即接警席接警以后直接进行事件处理，不分配给其他席位处理。这种模式一般适应于小型中心，在人数少、接警量不大的的情况下对事件快速处理。但是这种模式不利于复杂事件的专业化处理，在出现重大情况时需要经验丰富的指挥员介入支持以防范风险。
一级接警，一级处警模式：这是大型中心普遍采用的模式，即由接警员专门接警，生成事件后根据事件的类别分配给对应的处警员处理，处警员直接指挥到基层单位出警处置，全权负责事件的处理。由于接警处警的专业化分工，因而接处警效率都比较高，适合于大型中心，但这种模式仍然存在着对简单事件处理效率不高的问题。
分级接处警模式：根据事件的性质，确定不同的接处警部门。重大事件实行一级接处警，由于应急联动中心直接指挥，一般事件可按归属专业或归属地区分中心负责处理。这种模式确定了应急联动中心的工作重点是以重大事件处理为主，一般事件由相应的职能部
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