而要求官职，任何政党的这种趋势都会增强。对于它们的追随者来说，政党愈来愈变成了获得这种有保障的生计的手段了。
[§18 专业官僚的兴起] 和这种趋势相对的，是近代官僚体制的发达过程。受过长年的预备训练，这是一支有特长、具备专业训练、高度合格的脑力劳动力量。为了保持廉直，他们对自己的团体身分，发展出了高度的荣誉感。没有这种荣誉感，可怕的腐化和鄙陋的庸俗，将如宿命一般，对我们造成威胁；即使国家机构纯粹技术性的运作，都会受到危害。在经济方面，这种运作的重要性已在日增；随着社会化(Sozialisierung)的逐渐扩大，情形尤其如此；并且这种重要性，会愈来愈增强的。在美国，随着总统选举的结果，猎官式的政治家(Beutepolitiker)组成的素人(Dilettanten)政府，要更动成千上万的官员，直到邮差为止。政府中不见终身职的职业官吏。不过这种素人式的政府行政体制，已经逐渐被文官改革法案(Civil Service Reform)所穿透。政府工作纯粹技术性的、无从躲避的诸般需要，决定了这种发展。在欧洲，按照分工原则的专业官吏体制，是在历时五百年的发展中，逐渐出现的。意大利的城邦和\市政门阀”(signorien)开其端绪；就君主政体而言，诺曼征服者诸国则首开滥觞。但是最具决定性的一步，起自君主的财政问题。在麦西米伦一世(Maximilian I)的行政改革中，我们可以看到，虽然财政这个领域是最经不起素人式的统治者来调弄的──在当时，统治者大致不脱一个骑士而已──但是，官吏要想在这个领域中剥夺君主的权力，却依然十分困难，即使是在极度的迫切情况中、和落入土耳其人支配的威胁下。战争技术的发展，造成了对于专业军官的需要；司法程序的精密化，则造成了对于受过训练的法律家的需要。到了十六世纪，在财政、军事和司法这三个领域，专业官吏体已在较先进的国家中，取得了明确的胜利。在君主压倒身分等级(standen)之后；君主的绝对政体兴起；不过，与此同时，君主的亲临政事，也逐渐让位给专业的官吏。因为正是借这种官吏的助力，君主对身分等级的胜利才有可能。
[§19 首席政治家的出现] 在具备专业训练的官吏阶层之崛起的同时，\首席政治家\的发展也告完成，虽然这中间的转变过程容或甚难察觉。当然，在实际上具有决定性权威的君主顾问，在任何时代、任何地方都曾存在。在东方，为了尽可能解除苏丹对政府施政后果所负的责任，便创造了”大
相”(Groβwesir)这种典型的角色。在西方，在卡尔五世(Karl V)的时代──-也就是马基亚维利(N.Machiavelli)的时代──主要是受到了威尼斯使节送回的报告的影响，外交首次变成了一种有意识地培养的技艺。在专业外交圈中，人们以强烈的热情，阅读威尼斯使节送回的报告。娴熟于这种技艺的人，主要都受过人文主义的教育；他们互以业已入门的圈内人相待，有如中国战国时代后期的人文主义政
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治家。这种情况下， 整个政策──包括内政──要求有一位首席政治家，在形式上作一种统一的领导。不过，最后是因为立宪国体的发达，这种必要才明确而迫切的表现了出来。诚然，在此之前，个别的人物，比如君主的顾问、或者甚至在实质上领到君主的人、都曾不时出现。但是，包括最先进的国家在内，行政机构的组织，在开始的时候是另循他途的。合议制(kollegialitat)的最高层行政机构，在先便已出现。理论上，这种机构在君主本人的主持下合议，由君主作成决定；在实际中，这种情形却逐渐地消退。在合议制度下，产生了正反两面的方案、以及因不同考虑而造成的票决上的多数派和少数派。可是在这个正式的最高机构之外，君主身边尚有纯粹私人的亲信──“内阁”(Kabinett)；君主在考虑过枢密顾问──或者任何这类的最高国家机构──的议决之后，再针对这些议决，透过身边亲信形成决定。愈来愈落入一种素人地位的君主，借着合议系统和内阁，设法减轻受过专业训练的官僚对他绵绵增强而无从躲避的压力，让最高的领导权能够留在自己手里。君主亲自主政和专业官僚体之间这种潜在的斗争，在任何地方都存在。这种情况，直到国会和政党领袖对权力的兴趣逼到眼前时，才有所改变。[这个新发展在各国有]极为不同的条件，但是却都导致了外观上一样的结果；而当然，这不是说这些结果之间，并没有一些差别。在王朝仍然掌握实权的地方──德国便是一个突出的例子──君主的利益与官僚阶层的利益结合，共同对抗国会以及国会对权力的索求。官僚的利益所在，是要让领导的地位，也就是部长的位置，由他们自己人来占取，好让这些地位，成为官吏晋升的目标。君主的利益所在，则是要能够按照自己的判断，从忠诚的官吏行列里，指派出部长。两方面的共同利益，在于保证政治领导能够以一种统一、团结的方式面对国会；这也就是说，保证合议系统由一个统一的内阁揆首来取代。再有者，君主为了在纯粹形式上避开政党斗争和党派的攻击，需要有一个特定的人来护在他的前面，负起责任，也就是说替他向国会负责，以及和政党进行斡旋。这些利益和考虑共同作用的时候，指向同一个方向：一个统一领导的行政首长出现了。至于在国会凌驾王室的地方，比如说英国，国会权力的发达，更有力地促进了政治领导的统一。在英国，”内阁”的最高人物，是国会中的统一领导人，所谓领袖(leader)；内阁则演变成为居于多数的政党[组成]的一个委员会。拥有多数席次的政党的这个权力[机构]，为正式法律所忽视，但它却是在政治上具有决定性的权力。正式的合议机构本身，并不是实际支配力量的机关──政党，因此它也不能够成为真正的政府管理之所在。执政党需要一个强而有力的机关，只由该党中实际的领导人物充任成员；他们可以进行秘密的讨论，以便对内维持权力，在外则进行堂皇的政治。内阁者也，不过就是这个机关。但面对公众，特别是国会内的公开场面，党需要
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有一个领袖，对所有的决定负责──这即是内阁揆首。在欧陆，这种英式的制度，在国会内阁制的形式下被采用。在美国，以及受美国影响的民主政体中，相对于这套英式的制度，采用的是一套相当驳杂的制度。在美式制度下，获胜政党的直接民选党魁，从顶峰点领导由他指派的官吏系统；只有在预算和立法方面，他才受国会的同意权所拘束。
[§20 政务官吏和事务官吏] 政治逐渐变成一种”经营”的之后，因为这种经营需要从业者受过权力斗争的训练、受过近代政党政治(Parteiwesen)发展出来的权力斗争方法的训练，所以政治的这种演变，决定了公共官吏分为两类：这两个范畴之间的分野，虽然不是僵固而一成不变的，但却清楚有别。这便是事务官吏(Fachbeamte)和政务官吏(politische Beamte)两个范畴。一般言之，在地道意义之下所称的\政务\官，表面上有这样一种特征：他们在任何时候，都可以调职、撤职、或者甚至”休职备用”。在这一点上，他们和法国的省长(prefects)或其它国家的类似官员很相像；而就这一点而言，他们和从事司法职能的官吏的\独立性\，呈现强烈的对比。在英国，当国会中的多数党有了变换，因此更换内阁的时候，按照固定惯例必须辞职的官员，也属于这一个范畴。在这一类官员之列，还必须算上负责一般”内政\之管理的人；这种工作的\政治\性，主要在于维持国境内的\秩序\，也就是维持现存的支配关系。在普鲁士，依照普特卡默告式(Puttkamerschen Erlab)，若要避免处分，这类官员有义务”支持政府政策”。同时，正像法国的地方省长，这类官员还被用来作为影响选举的工具。和其它国家相反，在德国的体制之下，因为职位得取得要求受过高等教育、通过专业考试、以及特定的职前实习，因此，大多数这类政治官员，都具有和其它官吏一样的质量。在我们这里，不具有近代专业官吏的这项特征的，只有政治机构的首长：部长。在[革命之前的]旧制度之下，一个人即使从来不曾受过高等教育，也可以担任普鲁士的教育部长。但是，在原则上，你如果要成为参事官(Vortragender Rat)，必须先通过指定的考试。受过专业训练的司长(Dezernent)和参事官──比如说普鲁士教育部在阿尔特霍夫(Friedrich Althoff)的时代──对于业务上的技术问题，和他们上面的部长比起来，所知当然要丰富得多了。在英国，情形也是如此。这样一来，就各种日常业务而言，他们比部长还要来得有权力，也不是没有道理。部长只不过是政治权力配备态势的一个代表；他必须支持和执行这种权力态势所提出来的要求，针对[他]属下专家的建议做出决定，或者是对他们下达政策性的适当指令。
毕竟，民间的经济性经营，情况也十分类似。真正的\主权人\──股东大会──在业务的经营上，和受专业官吏统治的\人民\一样没有影响力。决定一个企
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业的政策的人，也就是银行控制的董事会，只下达指示性的经济命令、选择经理人；他们本身没有能力站出来，对企业作技术上的指挥。就此而言，革命国家当前的结构，在原则上并无新意。在这种结构中，行政听命于控制了机关鎗的素人，他们只愿意把专业官吏当成实际执行事务的头脑和手脚来使用。当前这种体制的困难在别处而不在此，我们今天对这些困难不拟加以讨论。
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[§21职业政治家的性格和类型] 现在，我们想知道的，是职业政治家──这包括\领袖\和领袖的追随干部──有什么典型的特性。职业政治家的性格曾经有过改变；在今天，各类职业政治家的性质，有很大的差异。
我们已经见到，在过去，\职业政治家\是从君主与身分阶层(Stand)的斗争中发展出来的；他们的服务对象是君主。现在，让我们简略地整理一下这些职业政治家的主要类型。
[§22 僧侣] 面对身分阶层，君主从不具有身分阶层的性格、但有政治上使用价值的阶层中，取得助力。在这类阶层中，首先我们可以举出僧侣阶级(Kleriker)。在印度次大陆和中南半岛、在佛教的中国和日本、在喇嘛教的蒙古、和在中世纪时的基督教世界一样，都有这个阶层的存在。僧侣之所以能够扮演这样的角色，有一个技术上的原因：他们识字。婆罗门、佛僧及喇嘛等之被引入宫廷、主教和教士之被用为政治上的顾问，目的是得到一股能读能写的行政管理力量，由皇帝、君主或者可汗，在和贵族的对抗中使用。僧侣──特别是守独身的僧侣──位在正常的政治利益和经济利益的追求之外，也不会为了子孙而觉得有必要向君主争夺一己的政治权力；就这一点而言，僧侣和会与君主对抗的封臣不同。因于僧侣的特殊地位，僧侣和君主的行政经营工具是”分离”的。
[§23 文人] 这类阶层中的第二种，是受人文主义教育的文人(Literaten)。过去有一度，人们学习用拉丁文作演说，用希腊文写诗，目的是成为君主的政治顾问，最好是能成为君主的政治文书(Denkschriften)的执笔者。这是人文主义书院的第一次兴盛期，也是君主设立”诗学”讲座的时期。对我们来说，这是一个短暂的过渡时期；这个时期，对我们的教育体制，有持久的影响，但在政治上，却没有产生比较深入的后果。在东亚，情况就不同了。中国的官大人(Mandarin)在出身上，和我们文艺复兴时期的人文主义学者大致相似：一种以人文主义方式、用古代经典加以训练并且通过测验的文人。试读李鸿章的日记，你会发现，他最引以为傲的，就是能赋诗和擅于书法。这个阶层，挟其取法中国古代而发展出来的规矩，决定了中国的整个命运。如果当年的人文主义学者，曾稍有机会取得同样的影响
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力，我们的命运也许也是一样的。
[§24 宫廷贵族] 宫廷贵族(Hofadel)，构成了这类阶层中的第三种。君主在剥夺了贵族作为一个身分阶层的政治权力之后，把贵族延入宫廷，让他们从事政治方面或者外交方面的职务。我们的教育制度在十七世纪时的转变，部分原因是宫廷贵族式的职业政治家，取代了人文主义学者式的文人，开始为君主服务。 [§25 士绅] 第四个范畴，是英格兰特有的制度。这是一种地方名门(Patriziat)阶层，由小贵族和城镇中靠租贷及利息收入的人组成；用术语来说，这叫做士绅(gentry)。英格兰的士绅阶层，原来是一个君主为了对抗封建豪族(Baron)而引为己用的阶层。君主让这个阶层拥有”自治政府”(self-government)的职位；后来君主本身也愈来愈依靠这个阶层。士绅为了自身社会力的利益，不求报酬而接受了地方行政的所有职位，由而对这些职位取得了所有权。士绅使得英格兰免于官僚化，但这种官僚化却是所有欧陆国家的命运。
[§26 法律家] 第五个阶层为西洋所特有(特别是欧洲大陆)，那就是受过大学教育的法律家(Juristen)。这个阶层，对于欧陆的整个政治结构，有决定性的意义，经过晚期罗马官僚国家修订之后的罗马法，对后世的庞大影响，最明显的表现就是，不论在何处，政治经营以理性国家(rational Staae)为发展方向的革新，都是由受过训练的法律家所带动的。这在英格兰也没有例外，即使英格兰法律家的庞大本土性基尔特组织，阻挡了罗马法的移入(die Rezeption)。在世界任何地方，我们都看不到和罗马法理性化过程类似的情形。印度的弥曼萨学派(the Mimansa school)中，虽然已有理性法学思想的端倪；回教对古代法学思想，也有进一步的培育；但这些都无法阻止神学的思想形式，逐渐湮没了理性法的观念。尤其是司法诉讼的程序，在印度和回教中，没有能充分的理性化。这种理性化之在欧洲大陆出现，完全是靠意大利的法律家，借来了古罗马的法理学。罗马的法理学，是一个从城邦国家上升到支配世界地位的政治结构的产物，具有十分独特的性格。它的”借用”见证中世纪晚期注释罗马法汇编(Pandect)的法律家及教会法学家的”今用”(usus modernus)，以及源自法律思想和基督教思想，但后来俗世化了的自然法理论。意大利的城邦共和国中的最高执法官(Podesta)、法国的王室法律家(王权破坏封建领主的支配地位时，他们提供了形式的工具)、主张主教会议至上(Konziliarismus)的教会法律家和依自然法思考的神学家、为欧陆君主服务的宫廷法律家和学院派法官、荷兰的自然法学者和主张有权抵抗王室的人(Monarchomachen)、英国的王室派和国会派法律家、法国高等法院(Parlamente)的法服贵族(noblesse de robe)，以及在大革命时期的辩护律师，都是这种法律理性主义的伟大代表。如果没有这种法律方面的理性主义，绝对国家的兴起和法国
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