构。在英国﹐直接依赖政党政治为生的人﹐大约有两千之数。当然﹐纯粹为了谋取官职﹐或者为了可图之利﹐而在政治中活跃的人﹐数目更多﹐特别是在地方的自治政治中。除了经济上的机会之外﹐对于党务会中有能力的政治家﹐还有让他满足虚荣的机会。变成一位“J. P.”或者甚至“M. P.”﹐在性质上和最大的(也是正常的)野心所发的追求﹐并非二物。明显地具有良好教养的人(也就是“绅士”)﹐可以达成他们的这种目标。贵族的荣衔﹐则是最高的目标﹐特别是对那些以巨金资助的人──党的财务﹐大约有百分之五十依赖〔这些〕匿名的捐助者。
那么﹐这套体制有什么影响呢？在今天﹐除了少数内阁阁员(和几个独行客)之外﹐英国国会议员一般而言﹐都不过是纪律良好的投票动物罢了。在德国﹐一个帝国议会的议员﹐至少在自己的桌子上处理私人信件﹐由而表现他还在为了国家福祉而行动。在英国﹐连这种姿态都没有必要。国会议员唯一要做的事﹐就是投票和不要做出背叛党的事情来。国会党部书记长要他到场的时候﹐他一定要在议场出现；内阁或者反对党领袖有指示时﹐他必须依令行事。当一个强人式的领袖存在时﹐全国的党务会机器都绝对控制在他手中；这些机器本身﹐几乎完全没有意见可言。这样一来﹐凌驾于国会头上的﹐是实质上直接诉求民意认可的专政者。他利用党机器把群众召集起来跟从他；对他来说﹐国会议员仅是追随他的政治俸禄者罢了。
[§43 英国新式政党机器下的领袖] 这种领袖是怎么挑选出来的呢？首先﹐就能力而论﹐哪一种能力是挑选时的考虑？姑不论在任何地方都是最具决定性的“意志”这个性质﹐最重要的能力自然是能作具有鼓动群众力量的演说。从以前像柯布登(Richard Cobden)之辈诉诸理智的时代﹐到葛莱斯顿之擅于运用彷佛“让事实自己说话”的技巧﹐政治演说的性质﹐已经有了许多改变。在今天﹐我们见到的﹐往往是纯粹诉诸情绪的手法。救世军在鼓动群众的时候﹐所用的也就是这类的手段。今天的情形﹐我们可以称之为“利用群众的情绪性而建立的专政”。不过﹐因为在英国国会里面非常发达的委员会制度的缘故﹐任何有意进入领导阶层的政治家﹐都能够而且必须参与委员会的工作。近几十年来所有重要的阁员﹐在背景上都有这一段真实而有效的工作训练。这套从提出委员会报告到公开检讨其中建议的实际作业﹐保证了这段历练有其选才的实际效果﹐把那些除了作动人演说外别无所长的人淘汰掉。
[§44 早期美国政党的发皇] 以上是英国的情形。可是和美国的政党组织比较起来﹐英国的党务会制度不过聊具雏型。在美国的政党组织身上﹐直接诉求民意认可这个原则﹐得到了特别早﹑也特别纯粹的表现。照华盛顿的理念﹐他所缔造的美国﹐应该是一个由“绅士”(gentlemen)来治理的共和国。在他那个时代﹐“绅
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士”指的是地主或者受过大学教育的人。在开始的时候﹐美国的情形也确实是如此。当政党初度开始组织的时候﹐众议院的议员声称自己才是领导者﹐一如名门望族在英国当道时的情形。当时﹐党的组织相当松散﹐一直到1824年都是如此。在某些地区──这些也是最先展开近代发展的州──党的机器在1820年代以前便在成形中了。到了杰克森(Andrew Jackson)这位西部农人所支持的候选人当选为总统﹐旧传统终告推翻。1840年代初期﹐当重要国会议员如卡尔洪(John C. Calhoun)和韦伯斯特(Daniel Webster)从政治生活退休之后﹐主要议员对党的领导﹐便正式结束﹐因为到了这时候﹐国会面对全国性的党机器﹐几乎所有的权力都被夺去了。直接诉求民意认可制的“机器”能如此早就在美国有所发展﹐原因是唯有在美国﹐行政部门的首脑﹐也就是──这是最重要的一点──分派官职的首脑﹐乃是在直接诉求民意认可制下投票选出的总统；以及因于“三权分立制”﹐总统职权的行使﹐几乎独立于国会。因此﹐在总统当选之后﹐官职俸禄者真正的掠夺对象﹐也就被当作战利品而分发到手。在杰克森时代﹐“猎官制”(spoils system)相当系统地被化成一项原则；其后果也已成形。
[§45 猎官制] 这种猎官制﹑这种以联邦官职奖赏得胜候选人的跟随者的作法﹐对于今天的政党构造来说﹐代表着什么？完全没有定见(gesinnungslos)的政党互相对立；它们纯粹是猎官者的组织﹐端看如何能获得选票﹐而拟出随时可以改变的纲领﹔它们立场的改变﹐即使在别的国家有类似的情形﹐在程度上也无法相比。各政党都是完全地﹑绝对地以最重要的选战为着眼点来配备设计的。至于最重要的选战﹐自然是指攸关官职分派的选举：联邦总统及各州州长的选举。各政党在“全国代表大会”(national conventions)中﹐决定纲领和候选人﹐不经过国会议员的干预；这个党代表大会﹐又是在形式上非常民主地由各地代表团所组成；这些代表的授权委托﹐来自党的最基层投票人会议：“预选会”(primaries)。在预选会的阶段﹐出席党代表大会的代表﹐便已是在总统候选人的旗号之下当选的。在各政党的内部﹐最激烈的斗争﹐是在“提名”(nomination)的问题上。在总统的手中﹐大约有三十万到四十万个职位﹐要由他来指派；这些任命﹐只须和各州来的参议员谘商即可。因此﹐参议员是有权力的政治家。对比之下﹐众议院在政治上来说权力甚微﹐因为它不能过问官职的任命﹐而阁员们既然只是总统的助手﹐那么因为总统独立于所有的人(包括国会)而从人民得到正当性﹐阁员便可以独立于〔众议院的〕信任或者不信任﹐径自执行职务。这便是“三权分立”的一个结果。
以这种运作方式为基础的猎官制度﹐在美国之所以在技术上有可能﹐是因为年轻的美国文化﹐经得起这种纯粹素人的管理方式。挟三十万到四十万个这种
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除了有功于党之外﹐本身再无其它资格的党人──这种事态当然不可能不造成严重的弊害。举世无匹的腐败和浪费﹐只有这样一个在经济机会上尚没有受到限制的国家﹐才能承受得起。
[§46 党老大] 现在﹐随着这种直接诉求民意认可式的政党机器登场的人物﹐是“老大”(Boss)。老大是什么？他是一种自行计算得失风险而经营选票的政治上的资本主义企业家。他可能以律师﹑酒店老板﹑或者类似场所的经营者身分﹐也可能以借贷收息者的身分﹐开始发展关系。从这里出发﹐他把线放长﹐直到他能“控制”某一数目的选票。到了这一步﹐他开始和邻近的老大建立联系﹐藉助于热情﹑机巧﹑特别是审慎﹐他赢得同道先辈的注意；从此﹐他开始爬升。对于党的组织﹐老大是不可或缺的。这种组织﹐集中在老大的掌握中。资金中的最大部份﹐是由老大所提供的。他哪来的资金呢？有一部份﹐来自党员的捐献﹐特别是从藉老大和党的帮助而获得官职的官员的薪金抽成。再有者﹐有贿赂以及办事的酬劳。若有人想触犯法网而不受处罚﹐他必须得到老大的默许；这时他必须付代价。不然的话，他就会立刻惹麻烦上身。但是仅此﹐尚不足以积累起经营所需的资本。要从大财阀拿钱的时候﹐必须由老大作直接的接受者。大财阀不会愿意把为了选举而捐的钱﹐交给受薪的党职员﹑或其它任何必须留下公开帐目记录的人。对这种以资金援助选举的资本家圈子来说﹐在财务问题上精明审慎的老大﹐乃是最自然的受赠者。典型的老大是一种绝对冷静的人。他不求社会上的荣誉；在“上流社会”中﹐“职业性的人物”(professional)是受人轻蔑的。他所追求的只是权力﹐因为这种权力乃是财富的来源；但是他也为了权力本身而追求权力。和英国的党领袖(leader)对比﹐美国的老大在暗中工作。人们不会听到他作公开演讲；他只对演讲者提示配合目的该说什么﹐但是他自己保持缄默。除了联邦参议员的席位之外﹐通常他不接受官职。因为根据宪法﹐参议员参与官职的任命﹐重要的老大常亲自拥有参议院的议席。官职的分派﹐首要是看对党的功绩；但也常有凭出价拍卖官职的情形发生﹐个别的官职有其固定的价码。这样一种出售官职的制度﹐在十七﹑十八世纪包括教廷在内的君主制国家中﹐也早已存在。
老大没有固定的政治“原则”。他完全没有信念可言(gesinnungslos)﹐而只关心如何才能获得选票。老大往往没有受过多少教育。但通常他的私生活无可非议而规矩正常。论及他的政治伦理﹐他很自然地随着政治行为的一般既存伦理标准作调整﹐就像论及经济伦理时﹐我们中间大多数人在〔战时〕囤积时期的作法一样。作为一个“职业性的人物”﹑一个职业政治家﹐因此受到社交界的轻篾﹐并不让他在意。他本人不担任联邦的重要职务﹐也无意于此；这有一个好处﹐那就是和党没有关系的知识分子阶层﹐乃至于有名望的人﹐如果在老大看来在投票所
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有比较大的吸引力﹐他便往往会用他们为候选人。因此﹐党的旧望族不会一再竞选﹐像在德国的情形一样。这种不谈信念的政党的结构﹐加上它们在社会上受篾视的掌权者﹐反而能把有能力的人送上总统宝座──在德国﹐这种人是不会有任何机会爬得那么高的。自然﹐对于可能危害到财源或权力基础的冷门候选人(outsider)﹐老大是避之惟恐不及的。不过﹐在争取选民好感的竞争中﹐老大们常常必须委屈自己﹐去接受向腐败挑战的人作候选人。
[§47 美式官吏制度的变化] 这是一种高度资本主义式的﹑从上到下严密﹑彻底地组织起来的政党经营﹐由十分强固的﹑类似修会方式组织起来的俱乐部(例如塔曼尼厅)所支持。这类俱乐部所追求的﹐完全在于借着政治支配──特别是对地方自治政府的控制﹐因为这是最重要的榨取对象──获取利益。政党生活的这种结构之所以可能﹐是因为美国作为一个“新国家”﹐有高度的民主。不过﹐这个关系﹐也正是为什么这套体制现在正在逐渐凋谢中的缘故。美国已不再能由素人来统治了。不过十五年前﹐如果你问美国工人﹐为什么愿意让他们也说是受他们轻篾的政治家来治理﹐他们的答复是：「我们愿意让我们可以往他们脸上吐口水的人来当官员﹐而不要让当官的人往我们脸上吐口水﹐像在你们那里一样。」这是美国式“民主”的老观点；在当时﹐社会主义者已经有完全不同的想法。美国的这种状态﹐如今已不复存在。素人政府已不管用﹐公务员改革法案设立了数目愈来愈多的终身且有年金的职位。经过这场改革﹐受过大学教育而清廉﹑能干均不逊于我们的公务员的官吏﹐取得了职位。就现在而言﹐有大约十万个职位﹐已经不复是选举后的分赃对象。这些职位现在都提供年金﹐同时凭资格取人。这样一来﹐猎官制将会逐渐消退﹐而党的领导在性质上也会有所改变──不过我们尚不知道会怎么样改变。
[§48 在德国政治工作的三项基本态势] 在德国﹐到目前为止﹐政治经营的决定性态势﹐基本上是这样子的。第一﹐国会的无力。这个因素的后果﹐是具有领袖资质的人﹐都不肯长期留在国会里。现在我们假定有人想进入国会﹐在国会里他能做出什么呢？总理府有一个空缺时﹐你可以向相关的行政长官说：「我的选区里﹐有个很能干的人﹐适合这个职位﹐用他吧!」行政长官欣然同意。一个德国的国会议员﹐要满足自己的权力本能──如果他有这种本能──他能做的差不多就是这么多。在议会的无能之外﹐我们要举出第二个因素：具有专门训练的专业官僚层﹐在德国有无比的重要性。这个因素﹐决定了国会的无力。在这一点上﹐我们在全世界拔头筹。官僚层的重要地位造成的后果﹐是专业官吏不仅担任事务官职﹐甚至还要担任部长。去年﹐当巴伐利亚(Bavaria)邦议会在辩论国会制政府时﹐有一个说法便认为﹐如果内阁部长让国会议员来担任﹐有才能的人就
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不再乐意担任公务员了。再者﹐官僚的行政体系﹐会以一种有系统的方式﹐规避像在英国制度里的委员会讨论过程那样的控制。这样一来﹐除了少数例外﹐国会实际上根本无法从本身培育出行政的首长。
第三个因素﹐就是和美国的情况相反﹐在德国﹐政党有政治上的信念和主义(gesinnungspolitische)。德国的政党﹐至少在主观上认定﹐它们的党员都信奉一定的“世界观”。德国政党中最重要的两个：在一边的〔天主教〕中央党和在另一边的社会民主党﹐生来在性质上便是属于少数人的政党(Minoritatsparteien)﹐同时也志在作少数人的政党。帝国(Reich)的中央党领导人圈子﹐从不讳言他们反对议会制政府﹐原因在于他们一向对政府施加压力而给猎官者觅得职位﹐因此他们怕一旦身为少数党(Minderheit)﹐这样做就困难多了。社会民主党是一个有坚定原则的少数人政党﹐它也是政府国会化的一个障碍﹐原因是社会民主党不愿意让现存的资产阶级政治秩序﹐沾污了自己。这两个政党都不愿意卷入国会制政府﹐遂使国会制政府在德国成为不可能。
[§49 德国政党的望族派系倾向] 在这些态势之下﹐德国的职业政治家的处境如何呢？他们没有权力﹐也没有责任﹐只能扮演一种相当次要的望族角色。在这种状况的影响下﹐一种在各处都很典型的派系本能(Zunftinstinkt)﹐又开始在他们的心中鼓动。在这种将生命意义寄托在他们卑微地位上的望族圈子中﹐任何在他们看来非我族类的人﹐都没有爬得高的可能。从每一个政党──社会民主党自然也不例外──我都可以举出许多名字来﹐在每一个名字底下﹐都是一场政治生涯的悲剧；悲剧之来﹐是因为当事人具有领袖的素质﹐而正是因为他具备这些素质﹐遂遭望族山头的排挤。我们的每一个政党的发展﹐走的都是这样一条路﹑一条走到望族派系的路。举个例子来说﹐倍倍尔(F. A. Bebel)虽然在思想才智上无甚可观﹐但在性格上﹑在人格的纯洁上﹐他仍然是一位领袖之材。他之是一位殉道者﹑他之(在群众看来)从来不曾背叛过群众对他的信任﹐使他得到了群众绝对的支持。在〔社会民主〕党内﹐没有任何势力足以向他挑战。可是到了他去世之后﹐这种情况告终﹐〔党〕官吏的支配开始。工会干部﹑党书记﹑新闻工作者踞高位﹐官吏的本能支配了党。这一群党官吏无任何堪非议之处；和别的国家的情况(尤其是往往十分腐败的美国工会干部)比起来﹐我们甚至可以说他们的品格罕见地高洁。但是官吏支配所造成的后果﹐如我们在前面已经讨论过的那些﹐已开始在党内出现。
从1880年代开始﹐资产阶级各政党已完全变成望族的派系了。不错﹐偶尔各政党为了宣传的目的﹐也必须引入党外的知识分子﹐好让它们可以说：「我们有某某人﹑某某人」。但只要可能﹐它们避免让这类人参加选举。只有在当事人坚
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