农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告(11)

    2、基本工资的确定标准及其幅度：确定标准有2项：一是村级人口规模，即5000人以上的村，村干部人均工资为3200－3500元/年，3000－5000人的村，村干部人均工资为2800－3200元/年，3000人以下的村，村干部人均工资为2500－2800元/年；二是村级税费总额（反映工作量的大小）。
    3、不同村干部的工资系数：同一个村，不同职务村干部的工资水平不一样，工资系数，村支部书记为1，村委会主任、会计为0.8，支部副书记、村委会副主任为0.7，其它成员为0.6。
    （摘自课题组对B镇镇委书记的访谈笔记）
    
    
    村级组织行政倾向的进一步加强，有其政策和体制性原因。
    第一，农业两税附加资金的财政性质。农村税费改革措施中，重要的一条就是将原有的具有集体资金性质的村提留改为农业税附加（包括农业特产税附加）。虽然政策明确农业税附加属于集体资金，但事实上，不仅农业正税的附加也是税，属于国家财政资金，与“正税”一样具有强制性，而且“附加”的比例是由地方政府组织逐级核定、并要求与农业正税一并“统一收取”的。因此，主要依靠具有财政资金性质的“农业税附加”资金运转的村级组织，就很难理清与乡镇政府的行政和财务关系，难以实现真正的自治性运转。
    第二，集体资金“村有乡管”的政策内涵不清。农村税费改革后，乡镇机构改革使乡镇经管站的机构受到较大影响：有的地方将其撤消，职能并入乡镇财政所；有的将其与其他机构合并，或直接并入乡镇财政所，实行一套人马、两块牌子。虽然政策明确规定“用农业税附加方式收取的村提留属于集体资金”，但是，由于农业税附加资金的财政性，由于对农业税附加“实行乡管村用，由乡镇经营管理部门监督管理”的政策规定内涵不清楚，很多地方对“监督管理”到底是“监督”还是“管理”，存在较大争论。其结果，以财政部门为主导的农村税费改革试点工作，自然是以财政部门的意见为主。调查发现，很多地方的财政部门都认为，“监督管理”就是“监督”而不是“管理”，财政部门自然是村级资金的管理主体。
    第三，乡镇党政组织存在较大的“分流人员”压力。精简乡镇机构、压缩人员，是农村税费改革中一项重要的配套改革措施，它关系到农村税费改革试点工作的成败。但多年来乡镇党政组织及其部门和事业单位已经形成了庞大的干部队伍，积累了诸多矛盾。对乡镇党政领导来说，机构改革相对容易、人员压缩极其困难，除了临时聘用人员容易清退以外，因没有科学的对国家干部的精简机制，缺少分流渠道，而面临巨大的压力；尤其是在传统农区，一是乡镇企业发展缓慢，且收入低、就业机会少，对乡镇干部的吸引力很小，二是在乡镇党政组织及其所属的事业单位就业，就业和收入预期相对稳定，且有较高的身份“比较优势”，因此在国家没有出台科学的人员分流标准和对分流人员给予公平、合理的补偿措施的情况下，更无法准确地核定精简对象。要实现既压缩人员，又保留“分流人员”国家干部身份的双重目标，下派到村级组织任职是最好的选择。
    
    村级组织行政化倾向的进一步加强，会带来一系列问题：
    一是将具有财政资金性质的农业正税附加作为村级资金，动摇了村级组织自治性的存在基础，自治功能难以发挥，村级组织面临着成为乡镇政府附属行政机构的危险。
    二是下派国家干部到村级组织任职，使村干部“公职化”，不仅动摇了村民自治的组织载体，而且，如果继续发展下去，在乡镇机构改革和人员精简没有取得突破性进展和成效的情况下，在村级又会形成一层庞大的国家干部队伍，政府财政的人员负担将进一步加重。