农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告(13)

    
    村级组织面临资金困境，有其政策和体制性原因：
    第一，“税改”政策使村级收入下降幅度最大。按照中发[2000]7号文件精神，农村税费改革后，作为村级资金的“农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%”；虽然国发[2001]5号文件允许各地“在农业税及其附加总体负担水平不超过8.4%的前提下，通过适当降低农业税税率，相应提高农业税附加比例的办法，增加村级收入”，但从2002年以省为单位进行的试点情况看，除山东和自费改革的上海、浙江省以外，其他17个省区执行的都是中发[2000]7号文件规定的农业税附加比例。有关统计表明，改革前的1999年，这17个省区由农民负担、属于政府的法定收入有农牧业税及其附加、农业特产税及其附加、屠宰税、乡统筹、教育集资等5项，合计总额为461.4亿元；由农民负担、属于村级组织法定收入的有村提留一项，合计总额为162.6亿元。改革后，这17个省、区测算的数据表明，在取消屠宰税、乡统筹、教育集资以后，由农民负担、属于政府收入的有农牧业税、农业特产税等2项，合计总额为292.5亿元，相当于改革前5项合计总额的63.4%，减收1/3左右；由农民负担、属于村级组织收入的有农牧业税和农业特产税的“正税附加”，总额为57.2亿元，相当于改革前村提留的35.2%，减收近2/3。
    
    第二，县级财政对乡级政府的综合结账。一般地说，县级财政给乡级政府下达的财政、税收计划和上解计划，要由乡级财政、国税、地税、工商等部门分别完成。其完成程度，一是取决于财政、税收计划的真实可靠性，是否有足够的税源，二是取决于有关部门的税费征管力度，能否“据实”征收。所谓“县级财政对乡级政府的综合结账”，就是指，因没有足够的税源，或者没有“据实征收”，使一些部门完不成征收和上解任务，形成缺口，县级财政就要求乡级政府综合平衡、补足，由乡级政府与县级财政一并结账，完成上解任务。填补缺口的办法，一是挤占、挪用其他资金（包括“村有乡管”的集体资金），一是用县级财政给乡级政府的应拨款（包括上级财政的转移支付资金）直接抵扣。也就是说，不少地方都没有按照“财力向下倾斜，缺口上移”的要求，调整县乡财政体制，而是“县把缺口留给乡、乡把缺口留给村”。
    
    第三，“村有乡管”提供了方便条件。在农民税费尾欠和财政资金“刚性”结算的双重挤压下，村级面临巨大的资金困境。这种不利局面，会造成一系列严重的后果：一是村级组织缺少运转资金，会影响村干部的工作积极性和村级组织的正常运转，甚至可能导致村干部“撂挑子”和村级组织瘫痪，直接影响农村税费改革的推进。二是要维持村级组织运转，村干部一定会想方设法增加村级“收入”，要么加码征收农业税和农业税附加或以各种名目乱收费、乱摊派，最终抵消农村税费改革在减轻农民负担上取得的巨大成效；要么挤占、挪用“一事一议”款、“以资代劳”款等其他村级资金，直接影响村级公益事业建设；要么靠举债度日，形成新的债务黑洞。三是激化干群矛盾，影响社会稳定。
    
    （三）农民的“税外”负担与对农村公共品成本的分摊
    
    农村税费改革以后，农民的税费负担基本可以分为3个部分，一是属于财政收入的农业税和农业特产税，二是属于村级资金的“两税”附加、“一事一议”款和“以资代劳”款，三是经营性收费。按政策规定，农业两税及其附加要由乡镇财税人员严格按照规定的比例征收，“一事一议”款和“以资代劳”款要在农民自愿的基础上，按照村民自治的原则收取，经营性收费要按照谁服务谁收费、谁受益谁交费的原则收取。但调查发现，一些地方在让农民承担“税外”负担和分摊公共品成本方面，存在诸多不合理、不符合政策要求的行为。