农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告(9)

    
    第三，降低了村级组织运行成本。各地通过村组合并、干部精简，提倡干部兼职和交叉任职，加强村级报刊征订管理，取消村级招待费、县内出差补助费、学习培训费等措施，大幅度减少了村组数量和村组干部数量，有效地遏制了村组乱开支的现象，从而降低了村级组织的运行成本。江苏溧阳市年节约村级开支1300多万元，宝应县年减少工资性支出及其他村级公用经费达4000万元以上，沭阳县仅通过精简村组干部就比改革前节约工资性支出达566万元，减少47.5%。
    
    四、问题分析：政策检讨
    
    （一）村级组织行政化倾向进一步加强
    
    农村税费改革后，不少地方的乡镇政府组织，通过“管人、管账、管干部工资”的办法，加强了对村级组织的行政管理和控制。主要表现在以下几个方面：
    
    1、村干部“公职化”。在农村税费改革和乡村撤并、机构改革过程中，为了精简村组干部、减少村级开支、分流乡镇富余人员，安徽、江苏、贵州、黑龙江等省份的一些县市实行了村支书和村会计委派制度，将部分乡镇干部（也有县直机关干部）下派到村级组织，担任村干部，并由政府财政负责其工资发放。据调查，安徽省五河县共选派209名国家干部下村担任村支部书记，全县只保留了16名农民村支部书记，每4-5个村派1名专业会计担任村会计，代管村级财务；长丰县也派150多名乡镇干部到村组织任支部书记，占全县363个行政村的41.3%。贵州省湄潭县484名村干部中，有300多名是受上级组织委派到村级组织担任村总支书记、支部书记或支部其他成员。江苏溧阳市天目湖镇在村组合并过程中，镇直部门下派27名干部到村里任职，占75名村干部的36%。
    
    2、村级资金及其账目由乡镇管理，甚至纳入乡镇财政预算管理。农村税费改革之前，全国许多乡镇对村级资金及其账目都实行了“村有乡管”，但一般都是由乡镇经管站负责管理，而且多数只管账目、不管资金。而在农村税费改革以后，虽然继续对村级资金实行“村有乡管”，但管理主体和管理方式发生了较大变化，有的地方将村级资金直接由乡镇财政所管理，经管站的职能变为监督管理；有的地方甚至将村级资金直接纳入乡镇财政预算管理，根本没有村级资金乃至农业税附加的概念；有的地方虽然继续由经管站管理，但也在乡镇财政设立村级资金专户，实行资金、账目“双代管”。江苏某市规定，农村税费改革后，原由镇统筹和村提留开支的村干部报酬、村民小组组长补贴、村级办公经费、民政优抚、五保户供养等方面的支出，将纳入镇财政预算管理，并通过转移支付的办法，由市镇两级财政统筹解决。
    
    3、村组干部收入标准和收入水平由乡镇党委、政府负责确定和考核。从调查情况看，大部分乡镇党委、政府都通过文件的形式，对村组干部、尤其是享受定额收入和补贴的村干部的待遇标准、收入结构和水平、不同村干部的收入系数以及经费来源和发放等进行明确的规定，并制定详细的考核内容、考核办法和量化指标（见案例1、案例2、案例3）。
    
    
    案例1 江苏A镇2001年村定额干部年终分配待遇实施意见（摘要）
    
    一、待遇标准及分配办法：定额村干部的报酬由基础工资、考核工资和效益工资三部分组成。
    1、基础工资：是村定额干部全年的基本报酬：标准5000元/人。