农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告(12)

    三是由政府财政供养的国家干部到村级组织任职，是代表政府管理村级事务的代理人，由乡镇党委、政府负责确定和考核村组干部的收入标准和收入水平，当政府的利益与农民的利益发生短期冲突时，村级组织就很难代表和维护农民利益，甚至可能违反和侵犯农民利益。
    四是对村级资金实行“村有乡管”，尤其是由财政部门管理，延长了农民的监督距离，增加了监督困难，村级资金（包括“一事一议”资金）的安全性难以得到保证。一些地方借助“村有乡管”的办法，用“借”、“垫”、“扣”等手段，将村级资金变成事实上的“村财乡用”，严重侵犯了农民利益和村级组织的利益。
    五是村级组织的行政性和集体资金收取的强制性，提高了基层政府及其部门“搭车”收费的可能性。
    
    （二）农民税费尾欠和财政资金“刚性”结算双重挤压下的村级资金困境
    
    农村税费改革以后，村级组织面临巨大的资金困境：
    1、村级资金存在较大的开支缺口。从江苏情况看，除了一些二三产业相对发达的村以外，大部分村级组织资金入不敷出，存在较大的开支缺口。据调查，江苏A县村均农业税附加收入仅有3.85万元。虽然政策明令要压缩村级开支，但是，根据调查，事实上必不可少的开支项目有：（1）村组干部报酬约需4-6万元；（2）村五保户供养经费，村均约需2-3万元；（3）办公经费，包括电话费、账册费、电费、报刊费等，村均最少需要0.5万元；（4）其他经费：村组干部党训补贴费、宣传费（村务公开栏、标语、政策宣传等）、计划生育费（相当于村人均2元/年·人）、征兵费、村人（党）代表选举经费、节日经费（包括教师节、6.1儿童节、三八妇女节、五四青年节、八一建军节等）、出差补助费（计划生育、征兵等工作到县里开会），最少需要0.5万元。以上总计，村年均开支至少相当于收入的2倍。湖北省监利县红城乡反映，农村税费改革后，村平农业税附加收入只有2万余元，而一个村正常的费用支出平均在5万元左右，支出缺口达50%。
    2、农户税费尾欠不可避免。调查显示，无论农民负担有多少，几乎每个村都有部分困难户、外出户、“钉子户”的税费任务无法完成，税费尾欠达5%-15%、甚至更多。2001年，宝应县全县约有5%的农业税费尾欠，其中，柳堡镇14000个农户，农业税及其附加任务有10%的农户近50万元的尾欠。苏中某县的上方镇2001年只完成税费任务的90%，估计2002年的税费尾欠更多。 即使是相对发达的溧阳市天目湖镇，也有5%的税费尾欠。湖北省监利县某乡至少有10%左右的特困户、外出户和能交不交的“钉子户”无法完成税费任务。
    3、农业税费“上清下不清”。农村税费改革后，虽然农户税费尾欠不可避免，但村级组织必须完成乡镇政府下达的税费任务。假如一村有10万元的农业税和2万元的农业税附加任务，如果有5%即6000元的尾欠，只收上来11.4万元，乡镇的10万元任务也必须首先完成，村附加只有1.4万元；如果有20%即2.4万元的尾欠，只收上来9.6万元，村附加不仅一分不剩，村里要么举债、要么挤占其他村级资金，也必须完成乡镇的10万元任务。苏中某村2002年需要农民负担税费约80万元，其中农业税35万元，农业税附加7万元。到8月中旬，该村共收取的43万元现金（不仅包括部分农业税及农业税附加，还包括4.3万元的“一事一议”资金和约7万元的“以资代劳”款、抗旱排涝费、水费等），除了村级开支一部分和被水利部门拿走4万元作为基本水费外，其余的全部上交到镇财政（还从个体户拆借3万元），农业税任务一次结请。
    4、县乡财政用上级财政转移支付抵扣农业税和其他上交任务。按照江苏省的规定，中央和省两级的财政转移支付必须全部用于补助乡村两级，其中必须划出15%的资金用于村级开支。但事实上，落实到乡村的上级财政转移支付只是账面上的。以苏北某镇为例，县财政给该镇119万元的财政转移支付资金，被县财政用于抵扣乡镇政府应上划的400万元教师工资；该镇在做账时将上级转移支付的3万元用于对村级的转移支付，用于抵扣村里的税费尾欠。