农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告(16)

    
    以上问题，会带来诸多严重后果：一是对农村公共品供给主体缺少明确的政策界定，地方政府会推卸其农村公共品供给责任，并容易发生向农民转嫁农村公共品供给成本的行为，从而增加农民的“税外”负担；二是乡村干部采取与农业税“搭车”并按人或按地平摊的方式征收经营性费用的做法，容易诱使一些涉农部门产生新的“三乱”行为；三是向从事工商业活动的农村居民收取“积累金”，会造成新的城乡不公，也会影响农村劳动力转移；四是农民承担过多的“税外”负担，尤其是一些新的乱收费，不仅会抵消农村税费改革对减轻农民负担的作用，直接影响改革的顺利进行，甚至会使农村税费改革面临陷入“黄宗羲陷阱”的危险。
    
    五、基本判断：政策检讨
    
    （一）农村税费改革后，乡村干部仍是“征收税费”的主要力量
    
    一个良好的愿望是，农村税费改革后，随着农民负担的减轻，农民交纳税费的积极性和主动性会大大提高，进而会大幅度减少税费征收工作量；因而，完全可以依靠农税征管人员完成税费征收任务，其他乡村干部可以抽身不管。调查显示，这个愿望没有实现。
    
    1、单靠有限的农税征管人员，无法面对数量庞大、高度分散、规模狭小的农户。从调查情况看，尤其是在一些传统农区，平均每个村约有上千农户，每个乡镇有十数个村、上万农户。农村税费改革要实现村村减负、户户减负的目标，必须在农业税费征收之前，对农业税计税面积、税负水平进行逐村逐户核实查对，还要做到让所有农户对各自的计税面积、计税金额和负担卡签字；在税费征收过程中，不仅要宣传发动，还要上门征缴，同时还要做好困难户的核查和税费减免、“钉子户”的说服教育或采取“税收保全”措施等项工作。如果再加上与农税“搭车”征收的“非农业税费”征收工作，要单靠乡镇农税征管人员保质保量地完成，是根本做不到的。
    
    2、主动交纳农业税及其附加的农户较少，税费催征工作量仍然很大。江苏某镇介绍，在每年农业税费集中征收季节，几乎全体镇直干部都要参加税费征收工作组，派驻各村，并依靠全体村组干部，广播宣传，逐户催缴。即便如此，2001年全镇1.4万个农户，真正主动向定点农税征管人员主动交纳农业税的只有13户，约有30%的农户主动交给村组干部，其余的都需要乡村干部上门收取（全镇2001年仍然有约10%的农户尾欠近50万元农业税及附加）。苏北某村反映，靠乡镇工作组和税收征管人员，同时还要聘任村会计为“代征员”，大概能完成农业税及附加任务的60%左右，其余的都要靠村组干部上门催征。有的地方甚至采取让教师上门追缴农业税的办法。 值得注意的是，上述反映的只是农民交纳农业税及附加的情况，并不包括大量的“非农业税费任务”。几乎全部被调查村干部都证实，如果没有乡镇和村组干部参与，保质保量地完成税费征收任务是根本不可能的。
    
    3、村组干部是突击征收“非农业税费任务”的主要力量。农村税费改革以后，除了农业税及附加和“一事一议”款、“以资代劳”款以外，农民负担的税费项目还有很多，如上级政府对经营性收费的“服务代办”，农村五小车辆使用税、计划生育费等。多数被调查村干部都反映，很多乡镇政府都将这些“非农业税费”作为必须完成的硬性任务、并配套一些奖惩措施下达给村级组织，由村组干部突击完成。依靠有关部门，是难以完成的。（参见个案4）
    4、税费收缴情况是政府实施村组干部政绩考核的主要内容和奖罚的主要依据，是直接影响村组干部收入水平的最主要因素。（见个案1、个案4）