农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告(15)

    
    上述现象的发生，有政策性原因，也有操作性原因。主要包括：
    
    第一，新的农业税收入大都进入乡镇干部工资专户，农村公益事业建设缺少资金来源。按改革试点的政策规定，原来乡统筹的大部分开支都要纳入乡镇财政的开支预算，但由于县乡财力下降，那些以农业税收入为主的乡镇，要实现保证基层组织正常运转的目标，那就首先要保证干部工资。大部分试点乡镇的农业税收入都被上级要求统一纳入工资专户。但典型调查显示，即使是加上上级财政转移支付收入，以农业为主的乡镇也难以保证干部工资全额发放。从而使农村公益事业建设缺少财政资金来源。因此，在农村公共品供给中，基层政府组织向农民转嫁公共品供给成本就不可避免。
    
    第二，农村税费改革后，乡村公共品供给主体不明确。以乡村道路建设为例，政策规定，取消乡统筹以后，原由乡统筹费开支的乡村道路建设所需资金不再固定向农民收取。村级道路建设资金由村民大会民主协商解决，乡级道路建设资金由政府负责安排。问题是，什么是“村级道路”，什么是“乡级道路”；“村级道路”是否包括“村际道路”；“乡级道路”是否包括“乡际道路”，没有明确的概念界定和政策说明。因此，各地在具体安排道路建设资金时，因难以界定资金供给主体，出现一些扭曲的政策安排。江苏省《关于改革和完善县（市）对乡镇财政管理体制的意见》明文规定，农村税费改革后，“乡镇通往行政村的村级道路所需资金由村民大会讨论协商，通过一事一议的办法解决，乡镇可给予适当补助。县城通往乡镇的乡级道路建设资金由县乡两级财政资金予以补助”。 这一规定，一是明显地将“村际道路”纳入“村级道路”的范围，并将其建设资金的供给主体确定为农民，这就为乡镇政府在全乡镇范围内平调使用村级“一事一议”道路建设资金和“两工”及其“以资代劳”款留下隐患；二是没有明确县乡政府是“乡级道路”的资金供给主体，县乡两级财政只对“乡级道路”建设负有“资金补助”的责任，这说明，农民仍然对“乡级道路”建设负有“筹资筹劳”的责任，这就为县级政府在全县范围内平调使用村级“一事一议”道路建设资金和“两工”及其“以资代劳”款提供了依据。
    
    第三，乡村干部采取与农业税“搭车”并按人或按地平摊的方式征收经营性费用，原因在于地方政府及其部门仍然担负经营性职能。农村税费改革以后，尽管国家已经明确要求将水利工程水费等收费由行政事业性收费管理改为经营性收费管理，并按照自愿有偿的原则，在规定的收费范围和收费标准内对接受经营性服务的对象据实收取。但在地方政府机构改革过程中，由于政府职能转换滞后，很多经营性职能没有从政府功能中分离出来，地方政府和部门及其所属的事业单位，仍然利用行政权力、结合部门利益从事经营性业务，并继续将经营性收费作为行政事业性收费管理。而拥有经营性收费业务的部门和单位，根本无法面对庞大的农户群体，逐户收取其所谓的“经营性费用”，只有通过上级政府将其“经营性收费”作为任务与农业税税收任务一并下达给乡村组织，并依靠乡村干部作为“服务性代办”去完成；对乡村干部来说，要完成“经营性收费”任务，采取按人或按地平摊、并与农业税一起征收的方式是最方便的选择。
    
    第四，以“公平负担”为理由，向从事工商业活动的农村居民收取“积累金”，既有失公平，在操作中也走了样。有关政策规定，农村税费改革后，“对不承包土地并从事工商业活动的农村居民，可以按照权利义务对等的原则，经过村民大会讨论确定，在原乡统筹费和新的农业税附加的负担水平内，向其收取一定数额的资金，用于村内集体公益事业”。这种规定本身具有不合理性：一是以“户口”为依据，向从事工商业活动的农村居民收取“积累金”，用于村内集体公益事业建设，似乎是为了在农村社区内“公平负担”，但却带来了城乡之间的“不公平负担”，即使是与在同一社区内居住而不需要交纳“积累金”的乡镇干部相比，也有失公平；二是农村居民从事的二三产业，已经交纳有关的工商业税收，如果再让其交纳“积累金”，就是一种“双重征税”行为；三是即使从事工商业活动的农村居民属于个人收入所得税的纳税主体，也要看其收入是否达到交纳个人收入所得税的水平，而不能一概都交。即使这一政策规定有其合理性，在操作中也出现了不符合政策要求的行为：一是按照政策规定，从事工商业活动的农村居民是否交纳“积累金”，要“经过村民大会讨论确定”，而不能像一些地方采取由政府下达任务的方式确定；二是按政策要求，交纳“积累金”的对象是“不承包土地并从事工商业活动的农村居民”，不是所有“从事工商业活动的农村居民”，而一些地方在实际操作过程中，却对“承包土地并从事工商业活动的农村居民”也收取“积累金”，扩大了“积累金”的收取范围；三是一些地方不考虑外出人员是否就业、是否有收入，而是按照劳动力外出时间的长短，规定交纳“积累金”的不同标准，更不合理。